都算係咁啦

【明報專訊】身處海外，不可避免地要坐巴士。大家有所不知，英帝的市區，大多有限速令，無論是巴士或私家車，一般都限時速30英里（48公里，香港巴士最高時速為70公里），有些市議會更會要求某些地區，限速20英里（32公里）。為何是20英里呢？因為單車一般為10英里左右，如果鬧市的限速為30英里的話，會令踩單車的朋友更危險云云。

所以，在倫敦市區坐巴士，基本上沒有配置安全帶，因為車速如此緩慢，扣上安全帶似乎作用不大。筆者身處倫敦外圍，單層巴士為主，巴士不常滿，市區車速30英里（48公里），有些往市郊路段的路線，即使限速為60英里（96公里），司機多以50英里（80公里）行駛，巴士也沒有安全帶。唯有一次坐機場巴士，為旅遊巴設計，因為路途遙遠，恐怕坐車睡着後發生意外的話，無法及時反應，所以就扣上了安全帶。但同樣，巴士內外都沒有告示說，乘客若不扣上安全帶，將面對罰款云云。

因此，對於近期巴士乘客要扣上安全帶之議，確實有點詫異。因為像英帝這個腐敗兼沒落的國家，市民一般要靠巴士穿梭附近各小鎮，但是卻沒有強制要求巴士必須配置安全帶，以及乘客必須扣上安全帶之事。但是，各國城市的地理環境、司機素質、巴士類型以至安全要求各有不同，所以對於有地區最近嚴令乘客必須扣上安全帶，違者處罰5000元，確實相當嚴厲。然而，使唔使咁辣呢？現在發現，這條法例原來只涵蓋在1月25日起登記的巴士，之前的巴士即使設有安全帶，乘客沒有扣上也沒有犯法。於是全城嘩然。

這其實是「法治」的問題。

近幾十年，受到某些法律專家學說的「荼毒」，部分人一提起「法治」這個議題，就即時跳去「達義」這個連聖人都做不到的最高境界，作為衡量一個司法區有沒有「法治」的唯一準則。而且，論者在討論「法治」的時候，亦往往集中論述政府執法，法庭判辭，法官能力等等課題，例如將「法治」等同「守法」，又或者將「法治」與自由人權等概念炒為一碟，但鮮有就法律條文本身的質素，作出討論。

「立法」作為法治第一道門

就「法治」一詞可見，「法」在「治」之前，沒有「法」，就沒有「治」。法治的第一道門，就是立法。換言之，行政部門沒有「立法」，就自然沒有執法的問題，亦自然沒有這條法律所衍生的管「治」問題。有學者提過，像英帝這個腐朽衰敗的國家，近二十多年發生的現象，就是頭痛醫腳，腳痛醫頭，一旦政策出了問題，又或者發生天災人禍，政客為求盡快向社會交代，任何事情都利用法律去處理，導致立法太多，繁瑣失控，人民動輒得咎之餘，有時連執法部門也不知道部分行為是「犯法」，認真羞家。有數據指出，在1997至2009年之間，英帝政府新創了4200項罪行，平均每日就有一條新罪行，可見在嚴刑峻法方面，英帝也不甘後人。

幾十年前，筆者供職政府時，所屬部門之政策，包山包海。唔知點解，當時老闆專門揀選有法律背景的行政官員坐鎮，而筆者枱頭要處理的是一項比較具爭議的法律修訂。老闆一聲令下，自然就要做一份草擬法律的指示，寫給律政部門的草擬人員，但另一邊廂，就要考慮一個主要問題：這份法律修訂，主要原因是要回應社會爭議。上頭提過，社會有要求加強罰則，達到阻嚇作用。但是講到立法，是否寫個法律指示，就可以照單執藥即刻搞掂呢？

然而律政部門並非「文抄公」，不是行政部門想點就點。律政部門往往會問一些基本問題，例如究竟呢個修訂要達到怎樣的政策目的？這個修訂的原因是否法律上站得住腳呢？這個刑罰的修改建議，與罪行的嚴重程度，是否合乎比例呢？外國有沒有類似的例子呢？外國在處理這些政策時，其法律的條文及罰則又如何呢？這些都是行政部門必須要回答的問題。

當時筆者雖是法律出身，但專長不是刑法，其認識水平不足，早已還給老師。但為了做好修訂條文，也「侷住」私下讀多幾轉已塵封多時的刑法，惡補一些基本理論，然後才有信心與律政部門討論條文的修訂內容。之後，筆者在自家部門匯報相關修訂進度時，還要用一般老百姓都明白的方式，向上層解說及尋求批示。後來，這個修訂在我離開崗位之前仍未提出處理，但筆者在過程之中，就充分理解到一個政策如何轉換成一個法律修訂，其過程絕非小兒科。

「烏龍」立法 行政部門有責

當中，一個好重要的討論，就是立法制定的政策原意及罰則（與其他同類罪行）是否具清晰性（clarity），一致性（consistency），以及是否合乎比例（proportionality）。以打擊醉駕為例，究竟要罰幾多，才算是合理呢？有的會認為，應該要零容忍，飲半杯都要10年？20年抑或30年呢？又例如，假如有人在不知情的情况下飲了半杯，又是否需要嚴懲呢？凡此種種，都需要在交給立法機構審議之前，就在行政部門處理妥當，更要搞好條文內容，確保政策原意及法律條文均妥當之後，方會「出街」。

換言之，如果有法律條文在執行之時發生「烏龍」的情况，外界不應一味遺憾立法機構沒有做好「把關」，反而應該思考一下，行政部門在出台之前，究竟有沒有做好基本功。但另一方面，這也揭示了行政部門裏面，究竟有沒有足夠具法律背景的人士坐鎮，守好行政部門的尾門。筆者還記得，當年在部門內部會議，老闆在聽完筆者解說有關法律技術條文之後，還問到其他有法律背景的資深官員，筆者的解讀有沒有錯誤。當時筆者開會真係嚇到冒出冷汗，點敢搞錯呀？

說到最後，「烏龍」立法，在世界各地時有發生。在英帝，立法條文亂咁寫，不是新鮮之事。有時候，下議院為了盡快平息輿論，就求求其其通過法律草案，再送交上議院審議，而上議院的一些資深法律背景的議員，就往往需要在法律技術問題上「補鑊」，令法律草案遲遲未能在上議院通過。近來有關安樂死（技術上叫做「協助死亡」）的草案，在上議院一直被「拖延」。有支持安樂死團體指上議院部分議員審議過程緩慢，今個會期恐怕難以通過，形同拖死法案。但有人指出，上議院覺得部分條文寫到「一嚿嚿」，恐怕在執行之時會出現更多問題，於是需要更多時間審議云云。所以，「烏龍」立法，收回再議，都算係咁啦，係咪？

文˙王慧麟

編輯˙王翠麗

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