郭春蘭：痛定思痛——從災害風險管理全面檢討大埔火災

【明報文章】「痛定思痛」這一中文成語，意指在經歷重大傷痛或災難、情緒逐漸平復後，再次回想和反思那段痛苦經歷，以警惕自己、汲取教訓，避免悲劇重演。這個詞常用於形容在大災難或重大損失之後，以冷靜心態面對過去傷痛，並從中思考、檢討原因。上月26日發生的大埔火災，引起全球高度關注。事件造成嚴重人命傷亡、財產損失及家園破壞，整個城市陷入深切哀痛。

於過往多年的災害風險管理研究，我認為應從災害風險管理全面檢討大埔火災，而不僅僅是技術性或程序性的檢討。我們不能只記錄遺憾，更需從根本反思、全面審視整體城市及社區災害風險管理體系，真正汲取教訓，提升城市及社區安全和韌性。

什麼是災害風險管理

根據聯合國減災署，災害風險管理是「應用災害風險降低政策和策略來預防新的災害風險、降低現有災害風險和管理剩餘風險，從而有助增強韌性並減少災害損失 」。其周期分為4個階段：減災、防災、應災與恢復。

平時社會系統處於減災與防災階段：減災重點包括分析災害風險、建立脆弱人群清單、推行抗災建築、減緩氣候變遷、提升社區韌性等；防災則涵蓋儲備物資、制訂應變計劃、舉行演練、提升預警精度、建立災害資訊系統與防災教育。

災害發生時進入應災階段，重點在搜索救援、降低傷亡、調度資源、發布信息、維持社會秩序及環境衛生等。災後則着重重建社區環境與身心健康，並從教訓中學習，以實現「重建更美好」的目標。

從災害風險管理4個階段檢討火災

（1）減災：識別城市災害風險與監管樓宇維修工程。

我們的研究顯示，香港長期缺乏全面的災害風險評估。災害風險是指在特定時期內，社會系統可能經歷的生命損失、健康損害或財產毁壞。這種風險的高低，通常由致災因子（如災害種類）、暴露程度、脆弱性和應對能力共同決定。對城市火災來說，所有因素都與我們在社會系統中的行為及管理有密切關係，直接影響災害風險高低。

以大埔火災為例，宏福苑居民高齡化現象顯著，長者在災害中的反應與自救能力較弱。此外，事發時社區正做大型維修，堆積大量裝修物料，建築外牆被棚架、發泡膠與圍網覆蓋，時值風乾物燥，進一步加劇火災風險。這些明顯的高風險因素，本應引起政府與社區警覺，及早預警和防範。唯有落實風險識別與針對管理，方能有效預防災難重演。

現行樓宇維修監管機制，仍有強化空間。竹棚本身可能非問題核心，其在港高密度環境中仍具實用性；關鍵在於整體工程管理與物料規範。例如，初步研判火勢由低層圍網引發，並迅速延燒至發泡膠板，導致災情擴大。這突顯施工物料的耐燃性、堆放方式與現場安全管理，均為管控風險關鍵。因此，必須全面檢視維修工程施工標準、物料選用與監管制度，加強對高風險物料的管控巡查，系統地提升工程安全水平，降低災害發生機率。

（2）防災：跨部門應急機制與社區防災意識。

為降低災害衝擊，政府與公營機構須從制度和執行層面全面檢視應對體系。首先，應對重大災害的跨部門協調機制須與時俱進，推行系統性的檢討與更新。各政府部門（包括但不限消防處、警務處等）及相關公營機構，應定期審視及完善其應急計劃，並透過恒常化的跨部門災害模擬與聯合演練，提升實戰協作能力與應變效率。唯有透過反覆操練與持續優化，方能於災害發生時實現有序指揮、快速調度資源與行動無縫銜接。

社區防災方面，須重點檢視居民防災意識與培訓成效。例如長者是否具足夠火災應變知識？區議員與關愛隊在大型維修期間有否主動推動防災宣傳，將工作重心置於日常，從根本提升居民自主應變能力？同時，檢視危機通報機制是否順暢：居民舉報危險物料堆放或逃生通道阻塞等隱患時，應確保問題有及時跟進。過去社區反映隱患卻遭消極處理，或是風險積累成災的原因之一。

防災工作須雙軌並進：政府層面着重檢討機制與跨部門演練；社區層面則強化居民意識、暢通通報管道，發揮地區組織橋樑作用。唯有將制度性與社區性的防災有機結合，方能構建堅韌的防災網絡，保障市民安全。

（3）應災：現場救援、跨部門合作與應急支援。

大埔火災中，消防人員奮不顧身衝入火場，更有同袍壯烈犧牲，值得全社會致敬。然而事件亦可能暴露出極端災害下，現場指揮與資源調配的瓶頸和極限。例如消防戰術能否因應複雜環境及時調整？面對多重障礙與火勢劇變，決策機制是否具足夠彈性？此外，是否應在必要時啟用直升機灑水、打通救援通道，甚至接受毗鄰地區的專業增援，真正體現生命至上原則？

災害現場只能有一名最高指揮官，是應急管理核心原則；指揮官須基於生命至上原則迅速決斷。災後應全面檢討應急環節，既要肯定有效做法，形成可推廣經驗，也要勇於面對失誤，實質改進程序與機制。

除了被困住戶，即時逃生的居民也面對基本生活與安置需求。政府是否迅速統籌各部門與民間資源，提供衣食住行保障？同時，不同群體的多元需求不容忽視：殘疾者能否得到無障礙支援？有特殊教育需要的兒童能否得到心理與學習協助？長期病患者能否維持藥物供應？長者是否能即時得到全面資訊？這些針對支援，正是衡量應災體系完善與社會關懷到位的重要標尺。

（4）恢復：災後重建與經驗累積。宏福苑火災善後工作，不應僅是最基本的居民安置、心理支援和房屋修葺，還必須展現社區重建的決心與遠見。當務之急是確保傷者得到最好治療、受災居民能及時得到安頓，提供心理輔導、生活協助及重返校園或職場的支援，而在硬件上加快修繕房屋，減少居民徬徨等待的時間。此外，政府必須重視以「重建得更美好」（build back better）為原則，在修復受損樓宇及設施時同步優化防火、通行、無障礙與社區設計，提升社會整體韌性。

為了將災難經驗化為社會資產，應設立專項研究基金，支持本地學者及研究機構長期追蹤災後復原成效，針對城市災害風險管理提出政策建議。同時，應主動推動跨部門、學界與國際合作，建立災害風險管理數據共享平台。將個案經驗、行動過程、風險管理措施等系統化整合，建立可供全球借鏡的經驗庫。這些數據和知識，不僅為香港未來防災提供強大支撐，更能為世界其他高密度城市強化防災策略提供重要參考。

最後，必須強調每次災難都是制度自省的契機。若一再忽略經驗、錯失改進良機，所造成的「重複出事」，正反映整體管理體系的根本失靈。唯有以公開透明態度，仔細還原每個環節，並追蹤改進措施實施成效，方能堵住管理漏洞，讓悲劇真正成為推動城市安全與社會進步的力量。

誰來主導全方位災害風險管理檢討

火災後兩日，政府成立由消防處牽頭的跨部門調查專組，集結警務處、屋宇署、機電署等人員，並已實地視察火災現場，着重調查火警成因、蔓延過程及導致嚴重傷亡的原因。跨部門調查集中於技術及程序層面問題，有助釐清事件來龍去脈，對保障短期問責負有重要意義。

但現行由部門主導的調查框架，存在結構局限。真正的災害風險管理應涵蓋減災、防災、應災與恢復4個關鍵階段，其檢討工作不能僅限於技術成因分析，而應拓展為跨部門、跨學科、跨領域的系統評估。除了政府部門參與，更需納入災害風險管理學者、工程專業組織、社區代表及第三方專業機構等的共同參與。透過建立多元、開放檢討平台，方能從社會韌性、制度設計、專業規範、社區參與等多維角度，全面審視現行機制，提出具前瞻性與可行性的整體改善策略，從而建構更安全及韌性城市。

作者是香港中文大學地理與資源管理學系講師

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[郭春蘭]