觀點
潘圓圓：美聯儲局獨立性 與「特朗普因素」
【明報文章】早前美國聯儲局將聯邦基金利率目標區間下調25個基點，這是其自2024年12月以來首次降息。聯儲局主席鮑威爾（Jerome Powell）表示，在高關稅政策推進的背景之下，降息是一個艱難選擇。這個決定背後，「特朗普因素」深刻影響了聯儲局的獨立性。未來，聯儲局將堅守獨立機構的傳統理念，還是更多地將政治因素納入考量？
聯儲局有充分理由堅持獨立性
美國四年一次的大選周期，使總統選舉候選人採取短期思維。當美聯儲局設定低利率，個人、企業和政府取得資金的成本便會下降，企業會做更多投資，個人會借更多錢來消費，美國經濟因為投資和消費的增長而快速繁榮，失業率出現短暫下降。當某個總統任期內經濟繁榮、就業興盛，這名總統能夠連任的機率無疑會上升。這是為何政治人物總是要求聯儲局降低利率、放鬆貨幣政策而不是相反的原因。
但經濟運行並不以4年為周期。當低利率給經濟注入過多貨幣，這幾乎總是意味着隨之而來的高通脹，有時甚至是洪水滔天式的惡性通脹。換言之，幾個月或幾年的低失業、高增長「幻覺」，是有代價的。聯儲局若向總統表達尊重而放鬆貨幣，未必符合經濟的整體利益。美國聯儲局獨立地設定利率機制，為的是避免短期政治收益伴隨的長期經濟損害。
反覆被提及的一個例子是，1972年在通脹率明顯上升的情况之下，美國時任總統尼克遜要求聯儲局實行擴張性的貨幣政策，成功施壓聯儲局時任主席伯恩斯（Arthur F. Burns）保持低利率，此後尼克遜得以連任。不過，在回望20世紀70年代美國滯脹的成因時，美聯儲局的低利率總被列為「功不可沒」的原因之一。
相反，1979年出任聯儲局主席的沃爾克（Paul Volcker）面對時任總統列根的批評，堅持將利率提高到前所未有的高位（最高點約為20%），限制貨幣供應。儘管這個「不受歡迎」的選擇於20世紀80年代初期，帶來了一場嚴重的經濟衰退和大量就業崗位消失，但沒人能夠否認，沃爾克的選擇於1970年代驚人的高通脹後穩定了美國經濟。沃爾克和其他一些聯儲局主席的選擇，塑造了今天通行的觀念——美國聯儲局擁有維持美國經濟穩定的能力。2022年國際貨幣基金組織的一項研究，將這個觀點推廣到更多國家：央行有獨立性的國家，通脹率相對低。
「特朗普因素」加大聯儲局決策複雜度
如上所述，雖然歷史上美聯儲局不時承受來自總統的壓力，但多年以來，美國政治對聯儲局的實際影響相當有限。然而，特朗普政府對美聯儲局和貨幣政策的影響及控制，與眾不同。總統特朗普一直批評並威脅要解僱聯儲局主席鮑威爾，以涉嫌抵押貸款欺詐為理由，試圖罷免聯儲局理事庫克（Lisa Cook），任命了觀點接近的米蘭（Stephen Miran）為聯儲局理事會成員。而首席官員不能無故被免職、重要人員變動有穩定標準，是央行獨立的重要指標。
「人員獨立」遭遇挑戰，這不是特朗普政府對美聯儲局獨立性的唯一威脅。眾所周知，聯儲局的雙重使命是穩定物價和充分就業；但在特朗普政府時期，聯儲局還需要努力抵消美國政府不可持續的財政政策和其他經濟政策的影響。未來聯儲局的利率、貨幣、監管決策，將更加為難。
美國和英國的經驗是，行政部門控制下的央行，傾向用貨幣化的方式來應對預算赤字。這是需要在財政部與央行之間建立「隔離牆」的原因。當政府出現預算赤字時，政府的選項一是「借新還舊」，前提是市場有購買意願；選項二是增加稅收，以降低赤字；選項三是通過降低利率、央行購買政府債券等方法，來放鬆貨幣。當然，這些方式都會增加貨幣供給，並導致通貨膨脹，而通脹本身就是一種稅收。
目前美國政府的預算赤字佔GDP（本地生產總值）比重為6.25%，公共債務佔GDP比重約100%。特朗普政府早前落實的「大而美」法案，還將惡化本已不可持續的公共財政狀况。這導致聯儲局想要穩定經濟時，將被迫考慮財政狀况，對其獨立性造成影響。
特朗普政府的關稅計劃，使美聯儲局進一步陷入政策困境——關稅提高進口品價格，會直接提高生產投入和消費者成本；對進口的中間品徵收高關稅，也會波及最終品。間接效果上，關稅會破壞供應鏈、降低交易效率，所有這些都會推高價格。美聯儲局2025年的研究證實，已實施的關稅可能同時推高通脹率和失業率。在更高通脹和更疲軟經濟的陰霾之下，聯儲局降低聯邦基金利率將提振經濟，但有引發通脹的風險；提高或保持利率不變，將抑制通脹，惟這樣的緊縮政策會加劇經濟放緩，聯儲局想要實現經濟「軟着陸」的目標更加困難。
聯儲局的不確定 有極大負面外溢效應
特朗普對「利率決定是一個技術問題」持保留意見，這並非毫無道理。畢竟在1913年聯儲局成立之後的30餘年裏——確切地說1951年之前——行政部門特別是美國財政部，對貨幣政策都保持了極大控制權，直至1951年《財政部-聯儲局協議》簽署，聯儲局才真正得到了獨立於行政的位置，並於1980年代後強化了這種獨立性。
理論上，聯儲局獨立於政治程序，它不屬於立法、行政、司法部門。這與司法獨立於行政的邏輯是一樣的：應該基於法律而非基於政治來做法律決定。這種新自由主義的理論想要成立，須有其特定的前提條件；而不同的前提，將導致不同結論。或許就聯儲局獨立性而言，更準確的說法是，影響貨幣政策者需要有長遠眼光。
當前的美國聯儲局處於過渡期，不得不同時應對經濟目標和政治優先事項；而美國聯儲局目標和政策的模糊，給全球帶來了極大不確定性。美元是全球最重要的貨幣之一，美聯儲局是美國貨幣政策的決策機構，因此其不僅是美國的重要機構，也是全球經濟的重要機構。聯儲局曾經有能力保持美國經濟穩定，但同樣有潛力成為全球震盪的「震央」。
例如，當美國政府對聯儲局持續提出寬鬆貨幣的要求——這說明美國政府打算通過違約或通脹的方式減少債務；出於對美國政府財政可持續性的懷疑，投資者可能拋售其持有的美國國債，同時逃離美元。這意味着美國政府的長期借貸成本上升，預算前景進一步惡化。又如，不穩定的政策，會侵蝕人們對美國金融體系的信心，引發人們對美元作為全球儲備貨幣和美國在全球經濟裏領導地位的質疑。
作者是中國社會科學院國家全球戰略智庫研究員
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