觀點
林緻茵：財赤陰霾下 政府公共政策思維仍可「如常」嗎？
【明報文章】財政預算案將於下月發表，大眾最關注的當然是有機會多達千億元的政府財赤。不少學術和專業機構，已透過經濟及財務角度分析如何減低未來赤字。筆者並非公共財政專家，反而想從公共政策及行政角度看政府赤字問題。
本屆政府初上任時，已高調宣布要大有作為，而新措施都必然涉及開支。除了本屆政府力推的簡約公屋和北部都會區，成立關愛隊、「夜繽紛」以至「18區日夜都繽紛」等，每項都要花公帑；立法會議員也很積極向政府提案，有時政府會「接波」，幾乎每月我們都會見到有新措施出台。為監察項目的工作進度，政府有就某些關鍵項目設KPI（關鍵績效指標），某些則沒有。
KPI施政 但少談效益
香港政府財政儲備因抗疫開支而下跌，而在本屆政府任期開始時，仍有8000多億元儲備。當時政府和社會都相信疫後經濟會復蘇，就算政府要大有作為，大家仍會覺得「千金散盡還復來」，何况有些錢是必須花。
不過到了今天，財政儲備比起高峰時期已減了一半；港大經管學院近來發表的報告，更指香港政府財赤的結構性部分佔了80%。亦有一些經濟學者指，財赤問題不是源於政府開支增加，而是政府收入（包括賣地和印花稅及利得稅）大減。無論是循哪個角度解釋，政府財赤問題已擺在眼前。本屆政府仍可以如開局時一樣，無後顧之憂地「大有作為」嗎？
以KPI監察施政，是本屆政府的特色之一。不過，這些KPI到底是在量度什麼呢？翻查過去的施政報告，這些指標大都是一些「工作目標」，即何時需要完成多少工作，例如「鼠患主要黑點數目於2023年底前至少減半」（2022年施政報告）。至於要花多少資源來達成這些目標，即所謂的成本效益（cost-effectiveness），施政報告的「指定項目指標」並無提及。
對於某些沒有設KPI的重要項目，官員有時會坦言「沒有KPI」。以前年大張旗鼓的「夜經濟」為例，有議員曾要求官員交代活動帶來的額外經濟效益和旅客數字，官員卻指「沒有特別估算」。又以曾被議員質疑用期短、成本貴的簡約公屋為例，當時官員對大家說，當我們看一些政策的價值時，是要看它的「道德力量」，不應單以金錢來衡量。
在公帑充裕的情况下，很多人未必會再深究下去；加上2022至2023年正處於開局之初，大家都很願意給政府一點時間去解決問題。不過，在連年財赤下，政府設計和監察KPI時，就不可不談「效益」、不問成本地解決問題了。
削哪些開支
總要有結論
本年度政府賣地收益遜預期，暫時亦無大規模擴闊稅基的方法。故此，大眾視線自然會聚焦於如何縮減開支，包括近月熱議的「2元乘車優惠」、「公務員、主要官員和立法會議員應否減薪」等。預算案諮詢期間，不同持份者當然會守護自己（或所屬界別）的資源，而近來聽得最多的，就是「這些不能減」、「那些不能減」。在「有為」的大原則下，不同局和部門都開拓了一些新項目或措施，亦各自要「追KPI」，當然不會有人想看到自己的資源被削減。這也許是「把頭開得太大」的後續影響——現在有些項目已經上馬，很難半路煞停。
財政司長總需要下一個政治判斷，決定在哪些開支上「動刀」。尤其，一些被視為「必要政策措施」的連帶開支是否必需？舉例說，政府是否每逢推出新政策就要開新職位？
以取締不合規劏房為例，當局就開了一個專門處理簡樸房的首長級編外職位，為期3年，月薪20萬元。就連資深議員葉劉淑儀也質疑，明明劏房政策屬現有工作，為何房屋局卻為此申請編外職位？近來亦有報道指，過去4年首長級有時限編外職位一直維持近百個，佔首長級人員編制約6%。今屆立法會至今批出設立49個首長級編外職位，每年平均開支逾1.6億元。部分有時限職位更連年延長，當局實在有必要加強行政效率和管理預算的能力。
又以北都為例，斥資六七億元在灣仔興建「大型建設計劃展館」，會為發展北都帶來多少額外效益？正所謂積少成多，在不同地方減輕開支，固然不是有些人口中的「杯水車薪」；更深層的問題是，政府用錢的思維、效率與管理預算的能力，到了今天不能不變，錢和資源需用得有效。
資源減少 政策就要更精準
赤字情况下，政府更要提高公共政策或措施的準確性。以「熊貓經濟」為例，近來有報道就引述商戶指，除了眼見不同地區有「熊貓打卡點」之外，「熊貓經濟」其實未形成有規模的經濟效應。其中一個原因，就是商家不肯定「熊貓經濟」會否形成熱潮；就算形成了熱潮，也不肯定會維持多久。在市道不佳情况下，不會有人敢貿然投放資源研發新熊貓產品。
除了因為有熊貓出生、中央再送贈兩隻熊貓這「契機」外，「熊貓經濟」背後有沒有一些研究和市場調查數據支持？我們總不能貿然推一些措施，發現效果未如理想之後，才呼籲文創界和商界努力研發熊貓產品。很簡單的一個問題：漫畫Chiikawa的角色產品還是熊貓產品的銷情會更好？為何商家會有誘因研發銷情不明的熊貓產品，而不選擇買一些有價值的IP（品牌）？做一些效益有限的措施，可能比不做更不理想：既投放了資源，又分散了社會注意力。
過去預算案提出落實財政整合計劃，政府部門需要每年削減1%經常開支。如要令政策有更高準繩度，資源就不能夠太偏重於執行層面；一些能夠協助提高政策制訂質素的資源（例如研究），更不應抽走。
「高效、有為的服務型政府」
港澳辦主任夏寶龍日前表示，香港「必須下大力氣建設高效、有為的服務型政府」。中央官員一向不會公開把要求說得很具體，特區官員需主動領會。「高效、有為的服務型政府」，邏輯上必與公共行政及政策成效有關。本屆政府任期過半，外圍因素的影響，不會短時間內改善，經濟轉型亦「遠水不能救近火」，官員更需要提高政策準繩度、調整對KPI的理解，以及檢討解決問題的方式。
有錢時，市民不介意不追問成本效益；到了無錢時，政府是否需要有另一套公共行政和政策思維？在政策制訂和管理預算上，是否需要更準確嚴謹？是否需要有更好的緩急優次？我們不需否定政府過去幾年的施政，但從這刻開始，若不調整行政和政策制訂模式，實在難以滅赤。
作者是公共政策顧問
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