王卓祺：拆解香港貧富懸殊之謎——堅尼系數撥亂反正記

【明報文章】引言

衡量一項社會指標有效性，應看它能否反映現實情况。回歸後，相當一段時間，香港特區被描述為貧富懸殊，只因反映貧富差距的社會指標堅尼系數處於差距懸殊的區間。但是香港社會一直穩定、治安良好，是世界上少有的安全城市。就算是回歸後泛民主派推動的抗爭，亦只局限於政治層面，鮮有引發社會性的波動，例如勞資糾紛。就算是社會運動，亦鮮有突出階級矛盾，主要求政府讓利。低下階層生活與政治運動好像毫無關係。因此，筆者懷疑描述香港為貧富懸殊的聲稱並不符合現實。本文便是探討堅尼系數的變化，藉此分析這個社會指標是否出現問題、為何如此，作為拆解香港貧富懸殊之謎。

貧富差距的量度問題

香港特區實行一國兩制，行資本主義自由經濟，貧富差距是自然不過的事情。問題是什麼水平的貧富不均可以接受、什麼水平不可接受。這樣便涉及一個準確量度貧富差距的問題。所謂準確量度，有兩重含意：第一是量度的指標能夠反映貧富差距的真實現象；第二是量度的指標亦能顯示什麼程度的貧富差距會產生社會不安的後果。所謂貧富，是指財富及收入。當然我們可以蒐集財富的資料，但一般人基於種種理由都不願公開自己財產的資料。那麼，退而求其次而較為可行便是蒐集家庭收入的數據。因此，貧富差距便在指標運用層次變成收入差距了。

國際上最通行的量度貧富差距的指標是堅尼系數。堅尼系數1代表絕對不均，0代表絕對平均，而其中間值便是不同分配程度，如堅尼系數0.2至0.3表示比較平均；0.3至0.4表示相對合理；0.4至0.5表示收入差距較大；0.5以上表示差距懸殊。有一個說法，就是0.4的「警戒線」，超過就有可能出現社會衝突及不穩。

不過，筆者並未看過有實證研究0.4「警戒線」與社會不穩的因果關係。但是觀乎社會騷亂頻繁的國家如南非，其堅尼系數0.63（2014年），超過0.4很多。南非這個國家，罪案頻繁，兇殺案亦多。對比歐盟國家的堅尼系數一般都在0.4之下，最高的匈牙利也不過0.372（2023年），平均是0.296（2023年）。不過，堅尼系數0.297（2023年）的法國亦不時發生反政府示威，甚至暴動，其種族及宗教關係亦十分緊張。因此，我們應將警戒線放在具體處境加以分析，還要加上其他因素分析，或0.5才是較可靠的警戒線。

曲折離奇的堅尼系數

由於存在堅尼系數0.4「警戒線」的分水嶺，香港特區政府公布的堅尼系數往往變成政治角力。在董建華及曾蔭權年代，政府並沒有意識這個系數的政治含意，只任技術官員根據當時掌握的知識來處理。這樣，隨着每一次公布堅尼系數，高呼香港貧富懸殊的聲音便響徹雲霄。因為1996年，堅尼系數已超越0.4警戒線不少，達到0.518；2001年更攀上0.525；2006年是0.533（見附圖中「整體住戶收入(分配前)」）。這些數值，10年間深入人心，使貧富懸殊變成一個不爭的「事實」。

值得一提：堅尼系數與國際（相對）貧窮線一樣，分為市場收入，以及稅收和公共福利轉移後（再分配或分配後）的兩組數字，但以再分配的數值為準。直至2006年本港中期人口普查，統計處才引入分配後的堅尼系數。為何要用分配後的堅尼系數？經過政府徵稅（扣減高收入家庭入息稅）及分配的公共福利（一般是增加低收入家庭的各種福利，如社會保障金、醫療及家庭津貼）之後，家庭可支配收入才是真正可用的入息。

惟特區政府後來用了「分配後」、只包括現金福利的指標，其數值亦高，例如2006年公布重新計算2001年的分配後數值，堅尼系數從0.525降至0.47；而2006年亦只由0.533降至0.475（附圖「整體住戶收入(分配後，只計算現金轉移)」）。不過，在0.4至0.5的區間可歸類為「收入差距較大」，不及0.5及以上「收入差距懸殊」那麼嚴重。

其實在國際比較之中，各國對用哪種堅尼系數亦缺乏統一性。一般來說，發達經濟體如歐盟及經濟合作發展組織（OECD）只用「分配後」；而一般落後國家，缺少社會轉移，多是用「分配前」。但由於香港特區政府一直用「分配前」的系數，加上傳媒在政府2006年列出兩組系數後，亦繼續用那個較為聳人聽聞的數值。國際組織亦跟隨傳媒報道，自然不用「分配後」。香港貧富差距懸殊的「惡名」便不易洗刷掉。或者說，政府有政府說貧富不均有極大改善，但傳媒及評論依然故我。這種不統一的描述，也起着破壞香港名聲的亂象。

堅尼系數撥亂反正

2021年，林鄭月娥政府發布人口普查計算的堅尼系數，覆蓋2011年、2016年及2021年。其公布的堅尼系數（分配後，計入非現金福利）數值卻大幅下調——以整體住戶來說，它們分別為0.414、0.42及0.397（附圖「整體住戶收入(分配後，包括非現金實物福利)」），並十分接近0.4的「警戒線」，處於貧富差距「相對合理」及「相對較大」之間。究竟為何有這樣大幅的減少呢？是否有造假的成分呀！

容我解釋一下。國際通例是福利分配只計算現金福利，不計非現金的政府福利（或稱實體／實物）。林鄭月娥任政務司長期間（2012至2017年），兼任扶貧委員會主席時，已經倡議要納入公屋的實際福利計算貧窮線，但不為委員會同意。當年實物福利的扶貧效果已經計算出來，例如公屋福利有3至4個百分點的扶貧功效。

一直以來，特區政府的扶貧報告都列出非現金的實物福利對減貧的作用。附圖所列2021年統計處人口普查的報告，政府第一次不列出分配前的各項堅尼系數，相信當時政府有心改變特區被污名的被動格局。時任勞福局長羅致光在網誌表示，由於2007年前公布的堅尼系數只有「分配前」的數值，香港的貧富懸殊問題嚴重亦早已深入人心。他在網誌中亦指出，由於2021年政府改變了做法，瑞士洛桑國際管理學院所發表的《世界競爭力年報》，香港在堅尼系數指標排名為48，比2020年在64個經濟體中升了12位。他坦言希望大家「採取一個客觀與較為公平的比較」。

究竟有沒有值得非議之處呢？

這個好像是撥亂反正的做法，符合香港的實况。西方國家一般都有退休及失業等供款性社會保險，這些保險的金額支付對貧窮線及堅尼系數效用十分大。然而香港沒有失業保險，退休的強積金收入亦不入公共財政帳目。但香港的公屋住了三成家庭；我們還有近乎免費的公營醫療及12年免費教育。若不照顧香港的實際家庭收入模式，而照跟國際做法，反而不能反映實况。

舉例說，2019/20年住戶開支統計，公營房屋住戶每月只用11.8%的家庭開支於住屋，但私人房屋住戶卻高達44%。兩者的可支配收入，自然差距十分大。還有公營醫療，香港住戶每月平均用於醫療的只佔家庭開支2.6%，另外有1.1%用於藥物，總共只有3.7%如此低的比例。若沒有這些實物福利，低下階層的可支配收入便會被壓縮得可憐，變成民不聊生了！

因此我們應該計算這些實物福利，才能將住戶的實際可支配收入反映出來。上文指出的3個普查年度的堅尼系數便清楚了。這也解釋了為什麼香港就算在黑暴肆虐期間，社會也這麼穩定！若再參考從事經濟活動住戶人均收入，相關數值更低：2011年、2016年及2021年，分別為0.399、0.402及0.376（附圖「從事經濟活動住戶人均收入(分配後)」）。

總結及展望

以香港社會的穩定及治安情况來看，若以「分配前」的堅尼系數衡量香港真實的貧富差距，是不妥當的。因此上屆政府不公布「分配前」數值可以理解。如此撥亂反正，才可杜絕有心人選擇性報道！

平情而論，回歸後歷屆特區政府都努力改善貧富差距。不幸董建華「八萬五」無功而返；曾蔭權制定最低工資、梁振英設立貧窮線，讓社會可以檢視政府扶貧效果，又設立長者生活津貼（長生津）及在職家庭津貼；林鄭月娥將普通長生津與高額長生津合併（今天有70多萬65歲或以上長者領取每月4195元津貼），都不同程度減少香港的貧窮問題及縮短貧富差距。

如果不把這些造福基層的政策反映在堅尼系數上，才不算客觀公正。所以本文副題冠上「 撥亂反正」形容上屆政府在堅尼系數這個社會指標所作的努力。附圖可看到回歸後堅尼系數的演變過程，以供讀者參考。由於篇幅所限，未有細表。

以目前的經濟結構及公共福利的制度設計來說，若香港特區要邁向更公平的社會分配，便應該推動經濟轉型、提升優質製造業的分量，並改革福利體制，從依賴政府財政再分配，到增加政府及勞資三方共同責任的社會保險，補充香港特區福利制度的短板。

作者是新範式基金會資深研究員、中大香港亞太研究所名譽高級研究員及社工系客席教授

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[王卓祺]