邱勇：從賽西湖大廈案 反思僭建問題

【明報文章】解決劏房問題工作組在一個多星期前向行政長官提交報告，並匯報過去10個月的深入調研結果，就全面有序處理劣質劏房問題提出具體建議方案。對於行政長官聽取匯報並審視報告後，要求進一步研究在施政報告諮詢時收到的什麼相關意見，又提出什麼新元素給工作組考慮，各界有不同猜測。正當大眾再次聚焦劏房問題時，似乎忽略了在今年8月中，賽西湖大廈僭建司法覆核案的判決出爐（註）。

這宗案件，緣於屋宇署在6年前下令賽西湖大廈九成半住宅單位的業主，清拆其單位廚房外牆僭建的晾衣台，當中的600多名業主申請司法覆核，要求推翻清拆令。其實，這宗案件所牽涉之情節橫跨40多年，箇中有頗多耐人尋味之處。筆者無意評論法庭的裁決，但認為該案件為我們帶來不少有關處理僭建問題的啟示，值得關注。

撤回清拆令 「彈弓手」所為何事

賽西湖大廈位於香港島寶馬山，於1978年建成，由15座樓宇組成，共有925個住宅單位。早於1978年入伙初期，建築物條例執行處（即屋宇署之前身）發現有239個單位僭建晾衣台，當年執行處下令清拆當中224個單位的僭建物。業主聘請一間建築師事務所，代表業主跟執行處交涉。該事務所在1980年代初為239個單位的僭建晾衣台做結構勘察，在1986年認證當中的236個僭建晾衣台結構安全，另外3個不安全的晾衣台被拆除。其後執行處撤回全部224個清拆令。

一般而言，凡未經建築事務監督事先批准所做的樓宇加建或改動，均屬僭建。建築物條例執行處當時的處理手法，猶如在現行小型工程監管制度下的家居小型工程檢核計劃，容許市民委任專業人士檢查及核證在該制度實施之前（即2010年12月31日前），已經豎設但未獲事先批准圖則的家居小型裝置符合安全規定和相關規格，並向屋宇署呈交文件，就可保留有關的家居裝置。可是，小型工程監管制度在1986年時還未實施，當年建築物條例執行處究竟是根據什麼政策，「放生」那236個僭建晾衣台？

「暫緩執法」被錯誤解讀 僭建風潮擴大

執行處撤回清拆令，並不等同確立僭建晾衣台的合法性；執法部門亦曾去信業主，表明有關僭建物屬違法。可是，撤回清拆令有機會被認定為建築事務監督的酌情處理，相關業主因而認為只要晾衣台建得穩固安全，就不會被立令清拆。

在同一屋苑內，其他無僭建的業主見到這個情况，或會錯誤解讀為建築事務監督會「默許」僭建晾衣台的存在，因此依樣畫葫蘆，未獲建築事務監督事先批准圖則，就擅自在單位外牆加建晾衣台。結果，賽西湖大廈的僭建晾衣台於1991年增至435個。在十數年間，涉事住宅單位由1978年佔全屋苑約四分之一，攀升至佔差不多一半。

1991年，建築事務監督再次針對賽西湖大廈的僭建晾衣台採取執法行動，向兩個單位的業主發出清拆令。該兩個單位的業主向建築物上訴審裁小組上訴，審裁小組最終在1993年裁定業主上訴成功，兩個清拆令獲撤銷。直至2018年，大廈的876個住宅單位（即約九成半單位）有僭建晾衣台。屋宇署在2018至2019年間發出清拆令，當中有555個單位的業主向建築物上訴審裁小組提出上訴，但遭到拒絕，因而觸發當中489個單位的業主（共615名業主）就此提出是次司法覆核。

相關業主認為建築事務監督由1993年開始，對僭建晾衣台一直「隻眼開隻眼閉」，過去30多年一直容許涉案僭建物存在，令他們產生合理期望（legitimate expectation），只要僭建物結構安全，便應准予保留。可是高等法院法官頒下判辭，認為司法覆核申請人期望僭建物會被容忍，是不合理的，他們無異於要求建築事務監督對未來可能出現、數目未明的僭建物不執法，該要求根本不合法。因此，法官最終判申請人敗訴。

判辭中有關「合理期望」的法律原則及觀點，筆者不在此詳述。不過這宗案件揭示，如果政府對僭建物暫緩執法，不但會令有關業主產生錯誤的合理期望，覺得執法部門對其僭建物之容忍是永續的，更甚的是，這種期望還會「傳染」其他業主，導致更多僭建物出現。有見及此，政府在考慮把現時容許新界村屋僭建物主動申報，以及可有條件地暫緩清拆執法的安排擴展至市區樓宇的「輕微」僭建時，必須三思。

補地價與拆僭建 存在矛盾

在這宗司法覆核案中，所牽涉的僭建物無疑增加了住宅單位的樓面面積。於一般情况下，發展商在設計及興建新屋苑時，一定會「炒盡」可容許的最大總建築面積。故此，業主要保留其僭建晾衣台，屋苑的總建築面積會超過地契所容許的最大總建築面積，違反地契條款。因此，工務司署地政測量處（即地政總署之前身）在1980年建議，各涉案業主可補交1.4萬至4.2萬元地價修訂地契條款。可是，不知為何原因，最終沒有業主補交地價，事件亦不了了之。

業主通過僭建增加單位樓面面積，在經濟上有所得益，政府理應獲得「分成」。當初的地政測量處，以及後來成立的地政署和地政總署都沒有代政府追討，造成庫房損失，似乎難辭其咎。然而，這個補地價的做法是否恰當，實在值得商榷。

須知道，政府在香港土地開發中擔當不同角色：一邊廂，政府通過土地租用制度，把本港土地出租或批給土地使用者，並跟後者簽訂土地契約；另一邊廂，政府負責審批建築工程及監管樓宇安全。不過，猶如在賽西湖大廈案件中，這兩個角色的目標很多時並不一致，造成矛盾。如果僭建業主真的向政府補交十足地價，在土地契約的角度看來，政府好像容許了那些僭建晾衣台的存在。但是，從《建築物條例》的執行角度看來，那些僭建晾衣台仍然是違法的。倘政府日後堅決要取締那些僭建物，就演變成「政府違反地契條款」的局面。

換句話說，除非政府有意「放生」那些僭建晾衣台，當局要求僭建業主補交地價並不恰當，因為這樣令往後針對僭建晾衣台的執法行動更綁手綁腳。反之，僭建晾衣台的業主因增加了樓面面積而違反了地契條款，政府應該向其定期收取容忍費（forbearance fee），直至有關業主將單位還原為止。容忍費可以根據因僭建而增加的樓面面積之市值租金計算，並按年或按季收取。

結語

賽西湖大廈僭建案會否就高等法院的裁決而告一段落，仍是未知之數。然而，這宗案件或多或少反映，若政府對取締僭建物的做法不夠果斷、態度不夠強硬，市民會理解為政府對僭建物消極執法，因而繼續漠視相關法規。當僭建成為社會常態，市民會把自己的僭建行為合理化。如斯惡性循環，只會令全港僭建物數目與日俱增，僭建問題沒完沒了。筆者認為，就解決香港的僭建問題，特區政府需要有新方案，更要有新思維。筆者寄望行政長官在新一份施政報告中，在這方面有所着墨。

註：案件編號HCAL 587/2022

作者是嶺南大學研究生院副院長、社會學及社會政策系教授

（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）

[邱勇]