觀點
葉文祺、梁躍昊:前瞻思維彈性部署 調整優化房屋比例
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【明報文章】自2018年的《長遠房屋策略》(《長策》)以來,政府將公私營房屋供應目標比例定為「七三比」,至今已實施逾5年。隨着未來數年公屋輪候時間預期有所回落,早前政府透露此比例或有調整空間,並正研究未來北部都會區以「五五比」發展個別項目,引起社會廣泛關注及討論。
若未來公營房屋建成量一如預期,而所有項目都能夠按計劃推進,公營房屋供應將踏入收成期,使長久以來的短缺問題有望解決。在「提量」方面打下堅實基礎後,公私營房屋之間的比例可作檢討,而未來規劃應根據不同新發展區的定位去精準調節,以配合當區實際需求及產業發展。若再推前一步,長遠的公營房屋政策可考慮由現時以出租為主,逐漸轉變為置業為主,促進社會向上流動。
提量有成 公營房屋順勢求變
透過整合最新的公開資料,在所有公營房屋項目都如期推進的前提下,2024/25至2033/34年度的10年間,公營房屋建成量預計約41萬個單位,即平均每年4.1萬個單位。這不但較過去10年平均每年1.55萬個單位的建成數字有顯著改善,更比《長策》目標每年3.08萬個單位高出約33%,建立穩健的緩衝供應。
為評估不同因素影響下的公屋輪候時間變化及公營房屋建成量,筆者也在今年5月發表的《香港房屋趨勢導航2024》報告中作進一步分析。結果顯示,公屋綜合輪候時間有望在2026/27年度下降至4.5年,達成政府定下的目標;即使在用地交付和建築工程皆延誤的最保守情景裏,最終的10年期總建成量仍會比《長策》目標高出10%。
回顧2018年調整公私營房屋供應比例的時代背景,一方面私人住宅供應超越了《長策》年均目標,另一方面公營房屋單位持續供不應求,因此當時改變比例確實有其必要。但值得注意的是,《長策》並無就公私營房屋供應設定一個固定比例,而是期望政府能夠考慮各種相關因素(包括對於不同房屋類別的需求及市場情况)定期檢視,並在有需要時調整公私營房屋之間的比例,以及公屋與資助出售單位之間的比例。
隨着基本居住需求在未來10年能夠得到滿足,目前的公營房屋供應前景,已跟2018年時截然不同。再者,由於一般土地規劃及房屋建築周期均以年計,今天作出的決定,最快要在數年後才能產生影響。因此,這是合適時候研究調整公私營房屋供應比例,以更好地貼合最新發展。
因地制宜 供應比例不應劃一
按地區分佈,預計北部都會區是未來10年公營房屋的單一最大來源,提供約197,600個單位,佔總建成量約48%。然而若進一步細分用地位置,預計在未來10年內建成的公營房屋用地,只涵蓋洪水橋╱厦村、古洞北╱粉嶺北,以及元朗南等已規劃的新發展區。換句話說,現時尚在規劃階段中的發展區域,包括新田科技城、流浮山╱尖鼻嘴╱白泥,及新界北新市鎮等,仍存在一定的彈性,可調整當中的公私營房屋供應比例。
參考2023年10月政府發布的《北部都會區行動綱領》,北部都會區內每個區域的發展定位各有不同。以新田科技城為例,其策略定位是創科發展集群的樞紐,不單是「創新科技地帶」的發展重點,也是整個北部都會區產業發展的重心。至於流浮山╱尖鼻嘴╱白泥方面,則位處「高端專業服務和物流樞紐」,以數碼科技樞紐為產業定位,並將成為金融科技、智能生活和數碼娛樂等初創企業的基地。
考慮到各區的產業結構、人群特徵及住屋需求等各有異同,公私營房屋供應比例不應全部劃一,而是需要因地制宜,作針對性的調整。例如,新田科技城將提供12萬個或以上的高增值創科職位,除了吸納本地創科人才,也將會吸引內地和海外優秀科研專才。因此,若維持區內公私營房屋供應比例為「七三比」,或不能夠回應相關群組的住屋需求。
為更貼近實際需要,並與相關產業發展起相輔相成之效,在公私營房屋以外,可規劃打造嶄新的房屋種類,例如結合智能生活及共享空間的人才公寓。
循序漸進 穩步提質回應市民所需
隨着供應前景持續改善,政策重心更應從「提量」轉向「提質」。因此,除了研究調整公私營房屋供應比例,亦應該檢視公屋與資助出售單位之間的比例。自2018年以來,該比例一直維持在「七三比」。誠然,在當時公屋輪候冊上申請數字及輪候時間不斷攀升的情况下,採取以上比例有其合理性;但在公屋輪候時間逐漸回落的大趨勢下,正是契機提高資助出售單位的佔比,讓公營房屋體系從現時的出租轉向以置業為主,並為本港家庭提供更多可負擔的置業機會,促進社會上流。
坊間有意見認為,近月樓價回落後,市民已有能力在私人市場置業,因此資助房屋已失去需求及功能。然而,以上現象只是反映了收入較高、接近資助房屋入息限額的「上層中產」情况。對於收入在全港月入中位數附近的「核心中產」,去年香港樓價對收入中位數的比率仍達到16.7倍,即使樓價回落亦難以負擔。至於現時居於公屋單位但有意置業上流的「綠表」家庭,資助出售單位更是他們的唯一置業選項。
事實上,根據2023年住戶收入分佈情况,符合資助出售單位申請資格的住戶,佔全港住戶總數近40%。然而,資助出售單位佔整體房屋存量的比例只有15%。而在1997至2023年間,資助房屋佔新建成房屋的比例僅為10%。這些數字均表明,資助出售單位在新建成房屋單位中所佔比例並不足夠。因此,每當有任何種類的資助房屋項目開放申請時,均出現大幅超額認購10倍以上情况,反映廣大市民的可負擔置業需求遠未被滿足。
誠然,增加可負擔置業機會的同時,需與縮短公屋輪候時間之間取得平衡,並採取務實和循序漸進方法。當局可以增加綠置居供應作為起步,利用公屋與綠置居單位的「可互換性」,透過綠置居「一換一」安排,既滿足「綠表」家庭的置業願望,同時回應公屋申請者的房屋需求。
其次,現時預留給「綠表」家庭的居屋配額便可騰出,並分配給「白表」申請者,作為短期應對資助出售單位需求缺口的方案。最後,視乎市况和調整居屋「白表」配額比例後的市場反應,當局可增加公營房屋內資助出售單位的比例,以解決資助出售單位長期供應不足問題。
總括而言,由於在「提量」方面取得切實進展,優化房屋供應結構的時機已經成熟。不論是公私營房屋供應比例,抑或公屋與資助出售單位之間的比例,均有重新檢視的空間。房屋一旦建成,其使用年期以數十年計,因此當局亦必須以前瞻眼光和思維制訂未來方向,抓住機遇,着力提升本港居住質素。
作者葉文祺是團結香港基金副總裁兼研究部聯席主管,梁躍昊是團結香港基金土地及房屋研究主管
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