阮穎嫻：淺談中國稅制改革

【明報文章】早前第二十屆三中全會閉幕，有一項決定是「深化財稅體制改革」，其中一個焦點是改革中央與地方的財政關係。這篇文章談談中國當前中央與地方財政關係的處境，並解讀為何此時推行稅制改革。

中央與地方財政關係

中國稅制問題一直是中央與地方的資源分配問題。很多人會認為中國政治體制是一元化領導，所有事情中央說了算，地方政府只是負責執行。事實上，至少在經濟政策和不少社會服務範疇上，地方政府享有很大自由度。舉個例：幾年前大陸不同城市樓房限購令五花八門，中央不過問太多。但各個地方政府要推行不同政策，對公共財政需求不一，所以中央與地方的財政關係非常複雜。

中國在改革開放初期，經濟發展多由地方主導，通過由計劃經濟逐漸轉為市場經濟，地方經濟陸續取得增長，稅收因而上升。這些稅款多由地方政府收取，大部分留在地方政府，沒有撥給中央。

直至1994年中國推行「分稅制」改革，大規模調整中央與地方政府之間的稅收分配結構，以改善中央政府入不敷支的情况。這次改革確定哪些稅收由地方保留、哪些需要上繳、哪些是中央與地方共享及其百分比等。分稅制改革前，地方政府保留全國稅收七成以上，改革後則不足一半。

在政府支出方面，中央財政支出包括國防經費、外交和援外支出等，並將財富從富裕地區轉移到落後地區，縮減貧富差距。地方政府則需承擔地方基礎建設投資、地方教育、醫療和社會福利等開支，內地地方政府的責任與其他國家的地方政府相比為多。中國幅員廣大，各地情况不一，由地方政府制訂合適政策，不無道理。

地方政府3種方法應付財政壓力

由於分稅制主要處理中央與地方財政收入分配，但沒有根本改變中央與地方的支出劃分，因此分稅制改革後，支出一樣，多了上繳，地方政府財政負擔加重。地方政府有幾個方法應付財政壓力。

第一種是利用「預算外資金」。預算外資金是由地方各部門自收自支的資金，並不納入國家預算。預算外資金涵蓋官方認可的公共事業費用、各政府部門和機構經營的企業收入、道路維護費和服務費用等。以預算外資金補貼預算外支出的情况，時有發生，更大問題是這些收入以獨立帳戶記帳，鮮有外部審查，預算外資金的真實規模難以量度。

由於欠缺透明度，容易形成貪污腐化、「濫收費」等現象，一直為人詬病。直至2010年，財政部才公布會將預算外資金全部納入預算管理。

第二種方法是利用「地方政府融資平台」籌集資金。國家明令禁止地方政府舉債，於是地方政府紛紛成立地方城市投資公司，發展基礎建設，並以未來的基建營運收益作為擔保，向銀行或其他投資者貸款。之前有人提議本港政府以舉債方式支持「明日大嶼」的填海基建，如果另立公司做，就是類似。

由於投資者知道城投公司有地方政府支持，所以樂意貸款，當中有些更分拆成財富管理產品賣給散戶。

另一方面，地方官員為爭取亮麗的經濟指標及令自己官運亨通，大量舉債推行基建。2008年金融海嘯，中國為維持高速經濟增長，拋出4萬億人民幣刺激經濟方案，以發展基建為主，部分融資透過地方政府融資平台進行。

地方債透明度低，而且融資規模在2010年前後急劇膨脹。由於很多基建工程急就章，回報不似預期，投資者也沒有做好風險管理，有些地方債甚至資不抵債。如果債由銀行持有，可能影響到金融體系穩定，最後恐怕要靠政府埋單。

第三種方法就是賣地。分稅制之後，中國經濟增長的核心動力是土地開發和城市擴張，促使地方政府開始土地財政之路。經常聽人說，以賣地支撐財政收入，這招是學香港，但現在香港這條水喉都乾塘。

過去20年，內地地價樓價一直上升，地方政府依靠賣地維持收入和公共服務，造成土地、住房價格暴漲，造就房企如恒大發迹和暴富，也導致「蝸居族」相繼出現、地方政府為收地發展暴力拆遷等現象。

但樓價不會脫離群眾的購買力，永無止境地上升。隨着中國躋身中等收入國家，發展日益成熟，經濟增長無可避免會慢下來，市民收入會追不上樓價升值速度，不能承受高地價、高樓價。當樓價高到脫離一般人的收入時，很多人不想努力了，直接「躺平」。因資金無法自由進出投資外地資產，資金缺乏出口，以及中國人對「樓」這項資產的迷戀，內地樓市的泡沫幻化巨大。一旦樓價掉頭向下，地方政府難以單憑賣地來支撐公共開支。

改革制度 釜底抽薪

總括而言，近10餘年中國經濟面對的各種狀况和問題，其實跟中央與地方財政制度息息相關。上面談及的是制度影響誘因，誘因又影響行為，從而產生社會現象，這是制度經濟學的基本邏輯。是次三中全會提出改革財政制度，是釜底抽薪的方法。雖然暫時公布的只是大綱領，但估計具體落實內容應該很快會公開，我們拭目以待。

作者是香港大學經管學院講師

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[阮穎嫻]