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周永新:公屋不缺? 居屋不足?
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【明報文章】房屋委員會早前決定,出租公屋將於今年10月加租10%,但有3個月寬免,公屋富戶不會受惠。房屋局長何永賢解釋:加幅應是公屋居民可以負擔的,因為今次上調後的租金,只佔租戶平均家庭收入9.7%,較2007年的9.97%更低。
對於非公屋居民來說,公屋居民每月繳交的租金,平均不到他們全家收入的一成,實在令人羨慕!况且,出租公屋由政府管理,每隔多少年整個屋邨又會翻新一次,而且公屋居民可以優先申請資助出售房屋。如此優待公屋居民,怪不得有評論認為(主要是立法會議員洪雯和團結香港基金的研究報告),香港並不缺乏公屋,缺乏的是資助出售房屋——那些為「既無資格輪候公屋,亦買不起私樓的夾心階層」而建的公營房屋。他們批評現在的房屋政策,間接創造了市民對公屋的需求,不但阻礙市民的事業發展,且導致基層不斷膨脹(大意)。
稱「公屋不缺」 論據粗疏
公屋真的不缺嗎?真的會令一些學歷高的年輕人情願「躺平」輪候公屋嗎?論者所以認為公屋不缺,提出的理據是在過去20年,公屋和居屋單位供應數量分別有27萬個和4萬個,所以政府的房屋資源是嚴重向公屋傾斜;而市民也懂得跟着資源走,盡可能令自己符合申請公屋資格,增加自己「上樓」機會(大意)。
以上分析,顯然有粗疏之嫌。首先,回歸不到一年,亞洲金融風暴爆發,香港股市和樓市嚴重受挫。政府為避免負資產數字增加,2002年宣布停售及停建資助出售房屋。到2007年,由於樓市回穩,筆者曾在報上發表題為〈重建居屋促階層流動〉一文,促請政府復售及復建居屋,遭當時特首斷然拒絕。到梁振英出任特首的時期,政府才恢復推出居屋。換言之,資助出售房屋從2002到2012年,整整10年沒有供應。這樣,怎可用10年的居屋供應與20年的公屋供應比較?政府在20年內推出27萬個公屋單位,每年平均只有1萬多個,怎樣看也不能說不缺!
低收入家庭對公屋需求不會消失
要回答公屋是否不缺的問題,首先得看市民現在的住屋狀况。統計處的2024年第一季綜合住戶統計調查數字顯示︰香港共有2,734,600個住戶,其中820,900戶(30%)居於出租公屋,421,900戶(15.4%)居於資助出售房屋,1,471,100戶(53.8%)居於私人永久房屋,20,700戶(0.8%)住在臨時建築。
這三成公屋住戶為什麼申請入住公屋?調查顯示,過去20年市民對公屋的需求,大致上有以下幾個原因︰
一是基層市民領取的工資,並不足以讓他們租住合適的私樓。現時住戶月入中位數是3萬元,個人月入中位數是2萬元,以這樣的工資,基層市民除了申請入住公屋,很難有較理想的住屋環境。二是過去20年,香港新增人口多是由於家庭團聚來港定居的新移民,他們多屬基層家庭,對公屋有較大需求。第三,直至最近一兩年,私人樓價持續高企,政府也承認樓價脫離一般打工仔的購買能力,市民為了擁有自己的居所,只好先輪候入住公屋,希望以後有機會申請居屋成為業主。
總言之,市民入住公屋,並非因為公屋供應不缺,而是他們有實際需要。雖然近期私人樓宇價格有下調趨勢,但香港整體入息水平並無顯著改善。低收入家庭對公屋的需求仍非常殷切,私人樓價高低對他們的住屋需要影響不大,他們對公屋的需求不會消失。
居屋計劃顯著減少公屋居民數字
這樣,政府又應否多建資助出售房屋?市民擁有自己的物業,這樣就是「上流」嗎?政府為什麼興建居屋?筆者講過,居屋從1978年開始以來,首要作用是讓經濟狀况有改善的公屋居民擁有自己可負擔的物業,他們同時也須騰出現住的公屋單位,這樣政府可把單位分配給輪候冊上的市民。此外,政府也明白,一些收入有限的市民,無論他們如何儲蓄,都無法在私人市場置業,所以每次出售居屋,都留下小量單位供他們申請碰運氣;初時能夠中籤的,猶如買中六合彩頭獎。
政府鼓勵公屋居民購買居屋的政策,成功嗎?筆者在《明報月刊》1983年5月號曾發表題為〈麥理浩時代香港社會服務的得失〉文章,其中提及1980年代初有42%人口在政府興建的樓宇居住,當時居屋推出只有數年,政府提供的數字沒有公屋與居屋之分。到2006年,翻看當年人口普查數字,住在公屋(包括房委會及房協)的人口共2,129,252(31%);資助出售單位有1,221,221人(17.8%);私人永久房屋有3,383,890人(49.3%);其他房屋類型有126,917人(1.9%)。而2006年全港人口共6,861,280。
從上述數字可見,政府的居屋政策是成功的,出租公屋居民的佔比從1980年代初的42%,減至2006年31%,相信減少了的公屋居民數字,大部分都是購買了居屋單位。
除鼓勵公屋居民購買居屋,房委會於1986年發表了兩份文件,一是提出「削減不需資助公屋住戶的資助」(俗稱「富戶政策」);二是提出「出租公屋租金訂於住戶入息中位數的15%」。上述兩項政策推行時,筆者是房委會管理及行動小組(即今資助房屋小組)成員,親身看到推出的措施雖不受公屋居民歡迎,卻確實令一些經濟得到改善的公屋居民,承擔更多公營房屋開支的責任,或有更大誘因令他們購買居屋。
富戶政策減輕房委會財務負擔
至於出租公屋租金訂於住戶入息中位數15%的指引,不知是什麼原因,其後並無貫徹執行,今天公屋租金仍不到平均住戶入息的10%。問題是房屋署沒有按照指引調整租金,還是與法例訂下每兩年加租不超過10%有關?
最後,市民會為了入住公屋而「躺平」嗎?筆者過去曾是多間福利機構的董事,常聽到一些基層員工為符合入住公屋資格,情願一兩年內不加薪或升職;至於高學歷年輕人也「躺平」爭取入住公屋,相信是近年才出現的現象。與其怪責這些年輕人不思進取,不如多些了解他們為什麼這樣做。同樣,與其認為公屋供應不缺,不如歸咎私人樓宇太貴,連大學畢業生都無法負擔。
高學歷年輕人輪候公屋 是看淡自己前途
平心而論,高學歷年輕人誰不想擁有自己的住所?他們為什麼認為入住公屋是擁有自住物業的捷徑?他們為什麼「躺平」十年八年都要輪候公屋?據筆者了解,高學歷年輕人所以輪候公屋,是他們看淡自己的前途,認為他們無論如何努力,多年後的薪酬都無法令他們有足夠財力置業;輪候公屋是他們唯一可以改善將來住屋條件的途徑。這是可悲的!
綜合以上分析,筆者有以下建議:
(1)切實執行「富戶政策」,令經濟狀况有改善的公屋居民繳交較高租金或遷出,紓緩房委會財政壓力及收回更多單位。
(2)深入分析劏房戶的家庭和經濟狀况,特別是年輕單身人士,以確定他們對公屋的需求。
(3)深入分析不同類別的輪候公屋市民對公屋需求的迫切性,以調整公屋編配優次。
(4)檢討居屋分配制度,包括綠表與白表比例,並增加合乎申請資格年輕夫婦的中籤機率。
(5)檢討公私營房屋現時的7 : 3規範比例,隨需求轉變迅速調整。
至於「上樓」與「上流」的關係,以後再談。
作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授
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[周永新]
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