觀點
林緻茵：「共享經濟」：如何監管網約車，才不會管死？
【明報文章】一個多星期前，政府在立法會交通事務委員會上向議員交代「打擊非法出租或取酬載客活動及規管網約出租汽車平台的研究」初步結果。文件提及了一些他們正在研究的國際案例；但對大眾最關注的問題，即如何讓網約車合法地在香港營運，卻未有太多着墨。
網約車合法化問題已曠日持久，對於政府仍要多花一年時間研究，不少議員坦言時間太長；對於會否發新牌照（即現有的出租汽車許可證數目會否增加，或制度是否需要改革等），有議員也認為看不到政府有清楚的想法或立場。
網約車的普及化，與「共享經濟」（sharing economy）的興起有關。這種近10年興起的經濟模式，對既有行業產生了一定的衝擊；而這種經濟模式所衍生的利益矛盾，並非香港所獨有。其他容許網約車合法經營的地方，是如何同時容納兩種不同的經濟模式？這些地方是以哪些原則，讓網約車在當地合法活動，同時又能夠發揮這種經濟模式的優勢？
共享經濟的性質
要分析如何就網約車制訂法律框架，第一步先要了解「共享經濟」的性質。網約車、Airbnb等之所以被稱為「共享經濟」，是因為這種經濟模式有效利用了處於閒置或低度利用狀態的資產，以實現服務的短期使用或交換。受惠於科技發展，消費者可通過網絡平台隨時隨地取得所需的服務，讓共享經濟實現。不過，隨着共享經濟從一種附屬（subsidiary）或支援性質的經濟活動，發展成龐大的行業領域，它對傳統企業也產生了顛覆性的影響。
與傳統企業不同，這些新興公司可在不需要投資購買汽車或建造酒店客房的情况下，就能夠銷售乘車服務或短租服務。以客房數量最多的跨國酒店企業洲際酒店集團為例，集團用了65年時間，才能夠在100個國家建立了65萬間客房；而Airbnb則在短短4年內，就有同樣的規模。共享經濟也對現有監管框架（regulatory framework）帶來挑戰，既有法律往往無法準確地界定它們的性質和責任。
共享經濟帶來的效益雖然有目共睹，惟要為它訂立一個法律框架，卻有一定難度：一方面，共享經濟平台確實涉及資源的共同利用，但這些平台的效率，並非單純來自「共享」本身，而是源於其促成的市場結構，包括臨時服務提供者可以規避傳統服務的固定成本和監管（例如註冊制度）。這些灰色地帶會衍生各種風險，例如消費者權益和共享經濟所帶來的外部成本（externalities，即這些經濟活動會對第三方產生間接成本，如交通安全）。但另一方面，以傳統方法規管卻又會令共享經濟失去原本的效率。故相關立法工作，須在效率與風險之間取得平衡。
各種性質的監管
縱觀不同地區的經驗，就網約車的監管可分為幾種性質。第一種是為了避免市場失靈（market failure）而實施的最低程度監管。以消費者權益為例，網約車的評分制度看似非常完善，但這個制度始終是自願性質，而美國的研究顯示，就算對服務不滿意，乘客也甚少會給予最低評分。除了肉眼可見的服務態度之外，評分系統無法保證司機駕駛經驗和健康狀况符合一定的標準。
故此，註冊制度是避免市場失靈的基本配置。以新加坡為例，網約車司機須申請出租車駕照，並取得有特定年期的資格證書，附帶健康和背景檢查、培訓等要求，以保障乘客和第三方安全。至於網約車司機年齡，新加坡當局沒有限制，只要求50歲或以上的司機做體檢，以對應共享經濟社群特點。可見，這些規範只是為了保障網約車司機的基本質素與職業能力，減低共享經濟產生的外部成本；剩下的監管（例如評分制度和司機年齡），就交給網約車平台處理。
第二種是為了平衡既有行業（的士）與網約車之間的利益與公平競爭環境而訂的框架。新加坡規定網約車不得在道路、停車場或的士站拉客，讓的士與網約車市場有明顯區分。為防止拒載等情况，當地也規定乘客毋須提前把目的地告知網約車司機。美國則特別關注不同社群能否公平地享用網約車服務，例如網約車平台能否提供一定比例的可容納輪椅車種。就可及性（accessibility）這一點，美國大部分城市都要求的士車隊要有可容納輪椅的車種，故網約車平台是否也需要有同樣的積極義務（affirmative obligation），是網約車進入美國市場時的關注點之一。
第三種就是純粹為了保護既得利益，而對網約車施以不必要限制。不少學者在有關共享經濟的研究當中，都指出這些限制會令網約車失去效率。以美國為例，有部分州份曾對網約車制定「必須於15分鐘前預約」的規定。不過，由於這項措施會大大壓制網約車的效率，各州份已陸續放寬相關規定。例如加州公用事業委員會早已拒絕了上述做法，認為無論乘客請求與車輛到達之間的時間有多短，網約車都是預先安排好的交通工具。
愈遲落實合法化 困難愈大
由此可見，如何權衡效率與風險，是共享經濟能否「落地」並持續發展的關鍵。香港在處理這些問題時的難度，或會比其他地方高。首先，政府愈早回應共享經濟趨勢，彈性就愈大。以新加坡為例，它自2014年開始已就網約車制定法律框架，比香港早10年。新加坡是以由緊變鬆的方法調整網約車政策，逐步開放市場准入。香港特區政府卻一直處於曖昧狀態。
Uber於2021年11月曾公布，香港共有超過21.6萬名註冊Uber及Uber的士司機；Uber在今年3月的調查顯示，大約一半受訪司機指透過該平台駕駛是他們唯一收入來源。換言之，愈遲規管，要面對的既得利益就愈多。
其次是社會對的士之觀感。部分市民長久以來對的士服務之不滿，令的士與網約車之間矛盾愈演愈烈，導致網約車合法化討論變得更複雜。反觀新加坡，當地政府自1996年起便已有意識利用科技持續改善的士行業。從近年的調查可見，新加坡人對的士之滿意度非常高。
就發牌數目，有人擔心牌照數目太多，會導致交通擠塞。若把擠塞歸咎網約車，並以此為由限制網約車牌照數目，是消極的做法，也未免簡化了問題。新加坡沒有限制網約車數目，按人口比例計的士數目也比香港為多，但當地市中心卻一直保持相對暢通狀態，原因在於其高效的交通系統。相反，當上述問題都沒有被適時和積極地疏導，所導致的結果，就是大量矛盾被積壓在一個政策上，令解決難度倍增。
作者是公共政策顧問
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