別學優、胡嘉明、何宇霆：回顧建築廢物收費計劃 檢視環保政策問題癥結

【明報文章】2005年港府頒布建築廢物處置收費計劃（「計劃」），規定相關廢物產生者如建造工程承判商、裝修工程承判商等，必先向環保署開立帳戶，並根據污染者自付原則，繳費使用廢物處置設施。

政策旨在通過經濟誘因鼓勵減少產生建築廢物，以及將廢物篩選分類、再用和循環再造，緩和堆填區爆滿與碳排放等問題。可見，政策設計和原意跟即將實行的垃圾徵費相似。因此回顧「計劃」，特別是其漏洞，對垃圾徵費有極大參考價值。

建築廢物由地盤清理、挖掘、建造、翻新、修復、拆卸和道路工程所產生，分惰性（inert）與非惰性（non-inert）。前者含瓦礫、泥土和混凝土等，適合回收用作填海和地盤平整工程；後者包括竹、木料、包裝廢物和其他有機物，不適用於填海，只能棄置。政府現時有不同廢物處置設施，收費視乎接收的建築廢物種類，例如處理完全由惰性建築廢物組成的廢物收費最為便宜；需經篩選分類的廢物次之；直接送往堆填區的最貴。

香港地盤有非常分散的分包商系統（fragmented nature of subcontracting systems；註1）。普遍來說，承判商（判頭）為統籌，會僱用不同分包商，如專門負責管道、油漆、清潔工地的公司各施其職。在「計劃」下，承判商須制訂並實施廢物管理計劃，包括在工地做篩選分類工作及實施運載紀錄制度，並負責繳交費用。

據環保署數據，政策推出之後送往堆填區的建築廢物量確實錄得跌幅，由2005年每日6556公噸，減至2006年的4125公噸；2007至2009年更降至約3100公噸低位，證明政策有效。可是，據理工大學2013年發布的研究，團隊認同政策會在短期內帶來成效，特別是回收率會提升（註2）；然而研究估計廢物量跌幅不會持續，其中一個主要原因是「計劃」只能推動主要承判商回收和重用建築物料，未能推動負責製造不同樓宇組件的分包商源頭減廢。

環保問題變技術問題 未能打動市民

現在回看，研究員的預言應驗了。據廢物統計數字，本港近10年每日送往堆填區的建築廢物量一直在3500至4100公噸之間徘徊，2022年更達至4128公噸。這失敗當然可歸咎於不同問題，例如政府未推出足夠政策鼓勵分包商源頭減廢、負責回收分類的工人未完全遵行承判商指導、承判商統籌有問題等。

然而，本文想關注的是「計劃」如何反映本港環保政策癥結：環保問題淪為技術問題，政府根本無落力向公眾解釋政策意義，一味靠嚇靠收錢，未能說之以理，打動市民主動回收減廢。

推行政策 要令公眾明白意義

看看環保署就「計劃」設計的5份傳單：第一份為處理攻略，叫負責人減少產生及妥善處理廢物；第二份講罰則；第三與第四份教如何繳費；第五份名為「處理有『價』」，闡述棄置費用。5份傳單，沒有一句提到政策原意、堆填區爆滿程度、建築廢料禍害、在個人或企業層面上推行減廢能夠達到的影響。「計劃」在政府宣傳文本內，本應關注的環境問題，被繳費細節等技術問題遮蔽得無影無蹤。

未充分解釋政策原意，「計劃」變成一個要付多少錢的事情，於是市民一有機會不用繳費便愛理不理。如若不用承擔經濟成本，分包商為何要跟你在意環保？當然，產生廢物的代價遠超經濟成本，氣候危機並無退路，惟政府有否就此着墨？若有的話，是否足夠？

政策研究者一直提出，推行政策是一個過程，其中包含把政策要解決之事「問題化」（problematize）、指出禍害，讓大眾同意與明白政府推出政策的意義。除了提升政策正當性，也同時鼓勵市民支持與遵行政策。

推廣政策意義 要簡單入腦

回看現時垃圾徵費。執行細節固然重要，但政府對垃圾徵費宣傳，尤其政策的意義，依然未能傳入大眾耳中。究竟都市廢物產生的溫室氣體有多少？氣候危機對香港和全球的影響為何？堆填區廢物會帶來什麼污染？香港距離碳中和有多遠？垃圾徵費能製造多少個綠色經濟職位？重要問題林林總總，但我們好像只知道拖把棍太長可鋸開兩嚿，及不用指定膠袋就會被罰。

不是說細節不重要，而是向市民推廣政策意義也同樣重要，推廣內容更要簡單入腦、能深入人心。政府決定把政策延至今年8月實行，稱市民不了解細節，惟相關疑慮好像還沒釋除，政策意義也因宣傳問題顯得乏善可陳。政府必須馬上致力解畫。

註1：Yu, Ann T. W. et al. “Impact of Construction Waste Disposal Charging Scheme on work practices at construction sites in Hong Kong.” Waste Management, 33.1 (2013): 138-146.

註2：同上。

作者別學優是中大文化研究哲學碩士生，胡嘉明是中大香港亞太研究所社會創新研究中心研究主任，何宇霆是研究助理

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[別學優、胡嘉明、何宇霆]