觀點
林緻茵：完善了的制度 是否就能避免政策「實施滯後」
【明報文章】農曆新年後，政府將公布新一份《財政預算案》；4月又會推行另一環保大政策「管制即棄塑膠產品」。政策相繼出台，正好考驗行政機關完成其整體或特定政策目標的「能力」（capacity）。行政與立法關係，曾是「行政主導」最核心的問題；惟選舉制度完善後，以愛國者為主體的立法會，甚少對政府政策構成實質阻礙。而《港區國安法》立法後，一些持強烈意見的組織相繼解散，一般市民討論政策的熱中程度亦不及從前，故政府政策理論上可「長驅直進」。
說「有效率」是新制度的特點，相信沒有錯；餘下影響施政成效的因素，就是行政機關實現政策目標的「能力」。「實施滯後」（implementation lag）是各地都常見的公共行政現象，指的是政策實施所需的時間遠超預期。「實施滯後」並非沒有社會代價，它連帶的後果之一，就是推遲了政策達到預期效果或目標的時間。為何在外在因素難以構成強烈反彈的情况下，「實施滯後」問題仍有機會在今天的政策實施過程中發生？
「實施滯後」的原因
「實施滯後」現象的形成，可能是基於政策影響範圍太廣，政府需要花大量時間籌備。例如印度的商品及服務稅，由一個概念至最終落實，就耗費了超過10年時間；而箇中的原因，並非源於社會看不到改革的好處。除中央與邦政府之間的稅收分配問題之外，新稅制的制訂過程亦要克服眾多技術問題，包括全國數碼化系統及合規程序（compliance procedures）的建構等；商界亦需時了解新稅制、報稅期限，以進行內部調整與培訓。
另一些情况，就是政策設計未臻完善就已經推行，導致執行過程出現失誤。的確，政策未必需要百分百完美才推出，因為政策實施之後，無論是政府或是社會，雙方仍有空間適應和微調，逐步解決問題——前提是這些設計漏洞仍是可控。當市民發現當初憂慮的問題最終沒有發生，反對聲音自然平息。不過，假如臨近推行政策前，政府才發現政策設計出現明顯問題，或重要配套還未齊全，它就可能需要考慮「押後實施」。
以上兩點，都是針對政策在設計與籌備過程中出現的延誤。也有一些觀點認為，「實施滯後」可能是源於執行資源不足，或是政策通過官僚架構執行時，遇上程序過於繁複、部門間協調不良、執行意志不足等問題。這類情况，偶然會出現於一些需時審批的項目，例如資助、津貼等。2021年特區政府以電子方式派發消費券時，就曾因申請程序問題，而導致一批長者未能如期收款。然而，政策設計者如有縝密的思維，官僚架構特點對政策造成的潛在影響，應該早在設計階段就被納入考量之中。至於外在反對聲音造成的阻力，只是眾多實施滯後的原因之一。以康文署早前推出的訂場系統「SmartPLAY」為例，相信無人會反對以科技解決通宵排場、「炒場」、「霸場」等問題。SmartPLAY在推出後未能有效運作，更多是跟系統設計及部門協調有關。
「易通行」與「垃圾收費」之別
又以垃圾收費為例，政府就選擇了「押後實施」。官員以「易通行」押後3個月實施為類比，指政府早有押後重要政策措施實行日期的先例。政府有這個想法，或許是因為「易通行」實施一段時間後，雖偶有技術問題，但整體運作已大致暢順。
「押後」確是以時間換取空間的方法；惟「易通行」的規模及押後原因，與「垃圾收費」並不相同。如果說政府押後實施「易通行」是為了爭取時間「解說」，這個研判大致準確，因為臨近政策實施前，有很多駕駛者不知道是否必須申請「易通行」、如何申請，或是在申請期間遇到困難。當時「車輛貼」缺貨、部分司機未能購入司機卡等，亦帶來不便。
以上種種，都是解說和技術層面問題，並非政策設計本身有明顯漏洞。「易通行」宣布押後實施之後，運輸署的解說工作亦明顯加強，包括在港鐵加設諮詢站、在隧道口廣播等。相比起來，垃圾收費的持份者及政策所衍生的各類場境、涉及的跨部門協作等，都遠比「易通行」多和複雜。把兩個需要押後實施的政策都歸類為「解說」問題，看來是把問題簡化了。
避免「實施滯後」的方法
要避免「實施滯後」，可以有很多方法，這些方法在政策設計及執行的各個階段都存在。其中一些，相信政府本身已有經驗，例如以試行方式測試政策效果。更根本的方法，是在設計過程中反覆做思想實驗，盡可能想像政策有可能存在的缺陷。
不過，這種嚴格的思想實驗，並非單靠幾個人「圍爐」就能夠做到。找出潛在缺陷的方法之一，是靠日常經驗累積：當政策設計者（包括官員和公務員）本身在日常工作中，已主動接觸各類持份者，並從中了解持份者的思路，他們就更容易以設計思維制訂政策。
另一方法，就是透過外來意見去驗證政策。近來筆者友人推介美國前總統奧巴馬的自傳，書中就提到他在次按危機之後，如何制訂針對銀行業的方案。過程涉及兩輪驗證：第一輪是由政府內部審議各方案的利弊，從最高層內閣官員到總統辦公室最初級的成員，都有機會提出疑問；內部審議過後，就由兩組不同學派的經濟學家做第二輪驗證，確保政府已充分考慮了各方案的利弊、沒有問題被遺漏。此例並非要說明世上存在百分百完美的政策，而是決策必須是基於知情選擇（informed choice）。
為改善政策執行的進度，英國曾考慮在內閣層級設立「政策成效主管」（Head of Policy Effectiveness）一職，以審視所有跟政策制訂和執行相關的問題，包括就失誤做檢討。香港的體制裏，似乎未有人擔當此角色。本屆政府出現執行上的問題（包括郵輪碼頭交通問題和垃圾收費）後，都由副司長親自協調。為何一些執行問題，未有在事前已經想到？往後應如何加強事前的協調？副司長親自督導後，望能找出答案，避免問題再次發生。
除大型項目，政府將來更可能需處理一些不熟悉的政策範疇與突發情况。而縱觀其他地方的經驗，「實施滯後」在一些新型政策（如人工智能政策）更常見。立法會與區議會選制完善後，政府政策確實容易爭取議會支持，亦能夠直通地區；惟這個制度同時也需要政府內部的自我調節和自我學習，才能實現更有名有實的「行政主導」。
作者是公共政策顧問
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