邱勇：僭建暫緩執法是爭取時間，還是束手投降？

【明報文章】去年11月初，當香港大眾把焦點放於特區政府如何處理紅山半島的疑似僭建個案時，發展局長甯漢豪在立法會大會上表示，政府正研究調整針對市區樓宇僭建的處理手法，就輕微僭建個案，如加建冷氣機支架、晾衣架、簷篷等，允許業主申請登記僭建物，暫不處理。即使甯氏之後再三強調，這種做法跟處理新界村屋僭建有所不同，但不少人仍把該提案聯想為已推行的新界豁免管制屋宇僭建物申報計劃之「延伸版」。

無疑，過往的政策確實可以作為政府參考及學習的對象。適逢筆者上學期為一班本科生教授公共政策分析的課程，政府的提案剛好為該課程內有關「政策學習」（policy learning）課題，提供一個新鮮熱辣的例子，供同學探究和討論。

選錯的學習對象 還是學習內容？

「政策學習」泛指政策相關人員（包括主要官員、政黨、智庫或其他政策倡議者）制訂全新或調整現有政策內容，以更有效解決政策問題。甯漢豪指出，香港每年新增3萬多宗新僭建個案，需務實處理，訂立優次，優先聚焦違規嚴重個案。這似乎是務實的做法。

針對新界村屋僭建物，特區政府也採用過同樣執法策略，按保障建築及公眾安全、依法辦事、分類規管、按序處理等原則，根據嚴重和風險程度，訂定對新建和現存之新界村屋僭建物的執管優先次序。屋宇署主責對有迫切危險的僭建物、正在施工或新建的僭建物，以及沒有迫切危險但違例情况嚴重和具較高潛在風險的現存僭建物，優先採取執法行動。

政府在2012年4月1日實施新界豁免管制屋宇僭建物申報計劃，要求新界村屋業權人申報屋宇僭建物情况，以方便當局蒐集僭建物違例程度輕重的相關資料，將箇中違例程度嚴重及對樓宇安全造成較高潛在風險的僭建物，列為「首輪取締目標」；而違例程度較輕的僭建物，除非變得危險，屋宇署則予以暫時保留，但業權人須每5年安排合資格人員檢驗僭建物，確保其安全。

村屋僭建物申報計劃已推行逾十載，它的成效如何？申訴專員公署在2021年6月就政府對新界豁免管制屋宇違例建築工程所採取的執管行動，展開主動調查，並於2023年2月報告調查結果。

報告指出政府當初嚴重低估了新界村屋僭建物的數量和個案複雜程度，申報計劃在2012年4至12月間所收到的申報及其安全證明報告，達1.8萬多份，屋宇署抽查確認工作需時，以致在首個5年申報周期內，只有約三分之二的申報連同其安全證明報告能夠獲確認。有關申報計劃無助資源更有效調配，以致識別首輪取締目標進度緩慢，在2012至2021年間，屋宇署僅完成了全港642條認可鄉村中290多條（約46%）的識別工作。

於同一時期，在屋宇署發出的5384張清拆令中，有2016張（約37%）期限已屆滿但仍未獲遵從。在有些研究個案中，屋宇署發出清拆令後，有數以年計的時間沒有採取任何跟進行動。再加上檢控率低及罰則阻嚇力不足，政府一直未能遏止僭建物在新界村屋蔓延。

儘管新界村屋僭建物申報計劃似乎不大成功，但它未必是一個不合適的學習對象。須知道，成功的政策固然可以成為參照對象，失敗的政策仍可以作為反面教材，讓政府以此為鑑，汲取其教訓，避免重蹈覆轍。

可是，究竟特區政府在該計劃的經驗中學到了什麼？當局把該計劃當成模範，還是反面教材？當局在擬定延伸該計劃至市區僭建物時，可有充分考慮不同處境因素？例如新界村屋一般較市區樓宇矮，市區發展密度遠比鄉村高，所以市區樓宇外牆僭建物對公眾構成的安全威脅風險大得多。

申報制度舊酒新瓶 欠缺新意

一般而言，凡未經建築事務監督（即屋宇署長）事先批准，或沒根據小型工程監管制度之簡化程序所做的樓宇加建或改動，均屬僭建。在小型工程監管制度下，「家居小型工程檢核計劃」容許市民在經檢核後，保留在該制度實施前（即2010年12月31日前）已豎設但未獲事先批准圖則的家居小型裝置。參加計劃的市民，須委任專業人士檢查及核證有關家居裝置符合安全規定和相關規格，並向屋宇署呈交文件。屋宇署於2021年另實施「小型適意設施檢核計劃」，涵蓋11類小型適意設施（如座地花棚及小型輕質簷篷），市民可參與檢核計劃，將在2020年9月1日前已經豎設的違例小型適意設施保留，做法跟家居小型工程檢核計劃大同小異。

事實上，市區輕微僭建申報方案所針對的僭建物，跟上述兩項檢核計劃的對象高度重疊。政府所提議的申報方案，有點像把現行小型適意設施檢核計劃中的適用時限要求移除，擴大檢核計劃的涵蓋範圍（如涵蓋在2020年9月1日或之後豎設的違例小型適意設施）。故此，市區輕微僭建申報方案和現有檢核計劃猶如同出一轍，是舊酒新瓶而已。

不過，如果小型工程監管制度及相關檢核計劃真的能夠有效減輕僭建物問題，香港就不用面臨僭建物數目與日俱增之困局，屋宇署不用為人手資源調配問題而着急，我們也不用在這討論市區輕微僭建申報計劃之政策提案。

政策「選擇性原則」成雙刃劍

輕微僭建在市區氾濫，或多或少跟屋宇署自2011年4月起實施的僭建物執法政策有關。因應當時現存僭建物的數量太過龐大，署方按「風險為本」原則，釐定執法行動的緩急先後，違規小型適意工程並非優先處理項目或被納入為署方大規模行動的執法對象。對於這類僭建物，屋宇署在接到投訴後鮮會發出法定命令，只會發出警告通知，並在土地註冊處登記有關違規事項，或發出勸喻信，勸喻業主採取行動糾正有關情况。

政府因資源有限，在制訂公共政策時捨「普及性原則」（universality）而取「選擇性原則」（selectivity），是司空見慣的做法。屋宇署的僭建物執法政策，無疑是建基於務實的選擇性原則。不過，輕微僭建長期被政府容忍，市民容易錯誤解讀成政府「放生」這類僭建物。

此外，屋宇署的執法政策，令業主缺乏參與其家居小型工程檢核計劃及小型適意設施檢核計劃的誘因。對業主來說，申請檢核與否，也暫且不太影響政府對他們的輕微僭建之容忍。故此，審計署的審計報告指出屋宇署兩項檢核計劃的成效未如理想，檢核申請寥寥可數，這結果實在不令人感到意外（註）。久而久之，執法政策令《建築物條例》淪為「無牙老虎」，變相令僭建者有恃無恐，產生更多輕微僭建。

無異於向僭建投降

遑論處理劏房問題

每當僭建問題甚囂塵上時，政府傾向以受資源人手所限為由，選擇消極應付。事實上，這些輕微僭建大多暴露於樓宇「外殼」之外，容易被發現及識別，但政府多年都未能處理好這些輕微僭建，更遑論將來要處理蹤影更隱密的劣質劏房。不論市區輕微僭建申報方案是新界村屋申報計劃之延伸，還是現行市區僭建檢核計劃的加強版，政府的往績很難令人相信新方案能夠真的可以為當局提供「緩衝」，方便調撥資源去處理更迫切問題，從而改善本港僭建情况。通過申報制度名正言順地容忍僭建，實際與就僭建問題宣告投降無異。

有見及此，筆者認為政府需認清過往執法成效不彰的主因，再立下決心對症下藥。如果是現行執法政策過於僵硬，令屋宇署執法綁手綁腳，當局應盡快檢視及修訂相關政策。若是識別僭建物太花費人力物力和時間，政府應加快研究如何運用科技，例如以人工智能或機械學習（machine learning）技術，分析航拍或街景拍攝影像，提高工作效率。倘罰則低和執法力度弱是關鍵，當局就應修例加重罰則，並投放更多資源在檢控工作上，提高檢控率。同時，政府亦應研究設立專門處理樓宇事務的裁判法院之可行性，以加快處理檢控個案。

註：可參考《審計署署長第七十九號報告書》（2022年10月）

作者是嶺南大學研究生院副院長、社會學及社會政策系教授

（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）

[邱勇]