伍美琴：請規劃有靈魂的北部都會區

【明報文章】「新界」的「新」字，很容易誤導人。對於19世紀末的英國殖民者，在香港島和九龍半島以北的土地是「新界」，好作為他們與中國大陸的「緩衝區」。可是，香港人不能不知道那裏有很悠久的歷史，由宋朝開始已經有人聚居、開懇土地，與環境結連，跟鄉親父老一起，通過使用土地資源來滿足生活的各方面。這些生活的日常，建構出不同故事，成為眾人的集體回憶，使平凡的「空間」，成為充滿回憶、故事和無價的「地方」。

事實上，土地價值是通過人類使用空間而創造的。因為使用者有份創造土地價值，所以「花園城市」的倡議人Ebenezer Howard認為，土地的增值應該由土地使用者共享，而不是被私有化。換句話說，任何城市規劃的出發點，都應該是為那些跟土地連結、與其他人一起去經營土地環境資源以滿足大家生活需要的人。

放諸四海皆準的城市規劃原則

區域規劃大師Lewis Mumford認為，當每一個人都認識自己的社區和跟其連繫的區域，才可以制定出好的區域規劃；否則，「規劃」只會是毫無意義的外在主義（註1）。其實，城市規劃有好幾個放諸四海皆準的原則——以人為本、優化現狀、強化連繫、隨文化地景而規劃、與自然共舞、調控預算和施行彈性適應未來的設計。這些原則在全球氣候危機和社會經濟空間發展兩極化的挑戰下，仍然合用。如聯合國城市新議程的口號，規劃的目的是「不讓任何一個人、任何一個地方和任何一個生態掉隊」。

策略性的「空間規劃」，包含三大要素。第一是本地人的參與不可或缺，因為他們熟悉自己的地方和故事；况且，規劃應該提升他們努力經營的地方，回報他們以日常生活去為土地增值的貢獻。第二是規劃應該具原則性和願景，例如尊重現有生態、經濟活動和聚落的歷史文化，以評估現狀、掌握優勢與機遇，及需要處理的問題和隱患，好提出「優化強項、克服缺點、利用機遇和處理隱患」的策略。第三是基於以上的分析及理據，群策群力，規劃出不同持份者可以推行的短中長期計劃，根據基本原則，循序漸進以達至願景。所以，有靈魂的規劃，不可能只是羅列不同地區的各發展項目。

以上是21世紀城市規劃的實踐指引。筆者嘗試以此為框架，分析一下北部都會區規劃。當「北部都會區」出台時，大家都是雀躍的，因為這片自然文化底蘊豐厚的土地，不應該只有碎片化和夾雜着棕土處處的發展，而是配得上更完整和符合21世紀發展要求的規劃，以提升原先居住在這片土地的人的生活，也可以為城市人提供另類生活選擇。

典型空降規劃 非從新界本位出發

政府於2021年10月提出《北部都會區發展策略》（北都），或許內部有做相關研究，但北都的基線資料，例如鄉村的歷史與文化承傳、優質農地的分佈、具生態價值的自然資源、主要的經濟活動及其特色、人口的社會經濟資料與分佈、城鄉之間的銜接問題、交通基建狀况等資料的整合，在公共領域都一一欠奉，因此很難做「優劣機危」分析。所以這個「產業帶動、基建先行」的規劃，可以說是一個典型的外來「空降規劃」，在於滿足外在的「發展」，而不是從「以人為本、優化現狀」的新界本位出發，再探索如何滿足城市增長的需求。

北都行動綱領談及的四大區域，除了藍綠旅遊生態圈之外，其他三大區域的發展規劃意向，跟現有的自然文化經濟地景都有磨合空間，未能實踐「隨文化地景」和「與自然共舞」的規劃原則。

政府提出發展北都為「高端專業服務和物流樞紐」、「創新科技地帶」和「口岸商貿及產業區」，並會提供50萬個新工作職位，在公共領域也沒有找到支撐這方面的基線研究和分析。根據政府資料（註2），到2022年12月為止，香港的商業單位有逾36萬家（其中98.5%是中小企業），就業人數超過270萬（註3），每單位平均約有7人就業。如果要新增50萬個職位，就需創造7萬多家中小企業。不過，北都定位應該不是針對中小企業，香港現有的大企業平均僱用273人，就算我們假設每家企業平均可以僱用300人，也需要1600至1700家企業，是香港大企業數目的30%！

還有是往後產業的分佈跟樓面面積的分配，也沒有說清楚。目前規劃裏，洪水橋／廈村會提供不少於200萬平方米商業樓面面積，主要是讓高端專業服務的港資和跨國企業進駐。計劃提供15萬個就業機會（包括物流行業），就算這些都是大企業，平均每家會僱用300人，那500家企業需要200萬平方米樓面面積嗎（平均一家要用上4000平方米）？新田科技城將提供700萬平方米樓面面積，規模相當於17個香港科學園。香港科學園發展超過20年，到現在都還沒有租滿，一下子推出面積等於17個科學園的土地，市場能否消化？

更重要的是，企業發展不是提供土地便可以成就，而是需要產業政策和其他部門規劃協調，才可以培養一個健康的產業生態，為香港的持續發展作出貢獻。

北都行動綱領雖然有提到「保育生態，城鄉共融……可持續的碳中和社區……能應對氣候變化和極端天氣的挑戰」（第5頁），但各大區域的發展重點，都只是羅列了不同工程項目，這些設施都是綠色基建嗎？所有的新樓都是綠色建築嗎？行動綱領第43頁提到的農業可持續發展，是多層式水耕，惟沒有提到保護北都內優質的農地，叫人有點擔心。

羅列工程項目 無說明怎達至願景

北都這個包括都市和鄉村大面積的規劃，需要非常小心處理，如聯合國提出的原則（註4），必須因地制宜、與不同持份者商討、以資料和事實為本，制訂在功能、空間、環境、社會和財務安排各方面都可以整合協調的規劃。北都行動綱領給我們的印象，是工程項目的羅列；但這些項目如何達至北都的願景、項目推行後如何達至打造可持續碳中和的社區等，卻沒有說明。

北都行動綱領聚焦於與深圳邊境聯接的部分，那北都其餘部分的長遠策略發展將會如何？政府是否應該通過仔細的基線研究，探索新界的文化和自然資源，讓不同持份者參與北都規劃，為其短中長期的可持續發展作出貢獻？

註1：Mumford, L. (1938). The Culture of Cities. New York: A Harvest/HBJ Book, p.386.

註2：《香港便覽．工業貿易》

註3：政府統計處，〈按行業主類、區議會分區及就業人士性別劃分的機構單位數目及就業人數（公務員除外）〉

註4：UN-Habitat (2019), Urban-rural Linkages: Guiding Principles.

作者是香港中文大學城市研究課程主任、香港規劃師學會及英國皇家規劃師學會會士

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[伍美琴]