歐陽冠東：安心度晚年——下一個推動設立全民退保的機遇

【明報文章】在近年社會新景象下，討論社會政策或回應社會問題的方式，出現了很大轉變。政府會突然推出一些對市民造成影響的政策措施，但過程卻未能引起社會迴響，其醞釀、討論、制訂及執行時間表既不透明，也不知是如何發生。

這個決策過程恍如採用了「垃圾桶模式」（garbage can model），即不知道是經過怎樣的過程或程序討論，什麼層級的人或官員參與決定，對界定問題、受惠對象及提出解決方案之間，彼此也不一定有邏輯關係，甚至連目標都不明確，政策及成效可能只是機緣巧合造成的。

公眾參與 能凝聚社會共識

相對而言，民間社會過去醞釀一些政策，都期望透過政府廣泛諮詢及引發公眾參與（public engagement），藉此解決一些結構性的社會問題。例如香港社會過去10多年就着設立全民退休保障的倡議，除了民間社會及議會經歷了反覆討論，提出不同方案，亦經由學者探討制度設計及融資安排，過程由下而上凝聚社會共識，最後向政府提出可行的方案。

其實，當局過去亦有不少平台聆聽及交流，除了施政報告及財政預算案公眾諮詢，市民可直接約見政策制訂的官員，甚至藉選舉游說特首及議會候選人，影響政策制訂。前中央政策組也會就不同政策範疇主動調查及研究，為政府決策提供充足準備。

以推動全民退休保障為例，縱使當時社會不同持份者的政治立場不同、對「全民」的見解及價值取向不同，各界仍然能夠心平氣和討論；而政府決策者保持「門常開」的施政作風，更是過去能夠令公眾積極關心民生問題的關鍵。事實上在2015年政府展開的退保諮詢中，大量民意調查結果及社會主流輿論充分反映，設立全民退保已形成社會共識。

調查反映市民對未來充滿焦慮

「爭取全民退休保障聯席」於今年7至9月開展「香港市民對『全民退休保障』意見調查」，透過問卷調查訪問了1327人。有88.7%受訪者表示「支持」或「非常支持」在港設立全民退保；97.4%認為政府「有責任」或「非常有責任」盡快落實推行全民退保，令年滿65歲或以上長者都能得到基本養老保障。

調查嘗試了解受訪者最擔心自己將來生活遇到的問題：當中有61.3%擔心「醫療開支大」；有35.6%擔心「無人照顧」，涵蓋正在領取長者生活津貼（長生津）的長者。調查亦發現，65歲或以上長者擔心「無錢／無儲蓄／儲蓄唔多」達47%，當中擔心「無嘢做」有11.1%，可想像本港長者缺乏安全感。

調查同時了解港人對長生津的觀感。符合領取長生津的受訪者（即65歲或以上），有45.3%表示「無攞長生津」，而其個人平均月入普遍低於1萬元，比率同樣超過四成（42.8%）。受訪長者表示因「入息超額」及「有工作」而未能領取長生津的，分別佔16.6%及11.2%。這可推敲社區上仍有符合領取長生津資格的長者，因各種原因而不領取，包括而不限於調查中所發現，有65歲或以上受訪者不想接受審查／申報（7.2%）而不申請。

數據顯示65歲以下受訪者認為將來不合資格領取長生津，原因除了入息或資產超出限額，還有擔心「政府可能無錢／無咗呢個政策 」（25.9%）及「擔心政策有變／申請唔到」（32.5%）；另外，只有15.3%人認為因為「有長俸／退休金／強積金」而不能申領，這反映港人對未來退休後的生活缺乏安全感和信心。

2023年統計年刊推算，領取長生津的個案比例約45%。但今次調查發現，65歲以下被訪者當中，只有37.5%預計將來會領取長生津；而32.5%預計未能領取的原因是擔心「政府政策有變而攞唔到」，反映市民擔心隨着人口老化、開支持續增加，政府會收緊領取資格。

社會共責：重啟全民退保政策窗口

筆者認為，一項為社會作長遠規劃的政策，除了要得到民意支持，亦要令決策者相信政策的推行，能夠增強社會效益及有助減低管治風險。

香港社會近年經歷不少變化，市民對政府信任度不足，政府施政只是「頭痛醫頭」，不斷設定工作成效指標，但求速成，無暇應對社會深層次問題，是無法修和建制與民間社會之間的隔閡。

儘管政府會不斷換屆，惟決策者在規劃未來、解決社會深層次矛盾上，需有全局觀及較一致的政策視野，才能保持政策持續性。本屆政府若把結構性的老年貧窮問題看作一個「過去式」問題，又或視若無睹，把這個燙手山芋留給後任處理，一旦錯過改革時機，問題只會積重難返。政府若想長治久安、增強社會團結，決策者就不能只當政策窗口的裱糊匠。

全民退保計劃經歷10多年社會討論，基本取得社會共識，政策效果能夠令缺乏經濟收入的長者安心度晚年，可即時減輕「三文治世代」的經濟負擔，而青年人亦較易對社會未來產生歸屬感，在今天的變動不安環境，能長遠推動香港社會重建「共責精神」。

社會共贏：三方供款確保財政可持續

制度設計不僅考慮社會資源如何分配，還要確保財政可持續性。全民退保計劃的融資安排，採取三方供款、社會共責；收支計帳採用「留前補後」，而非「隨收隨支」，確保財政可持續。

政府多年前推算人口老化會對公共財政帶來結構性的財政壓力，因應人口老化而設立的未來基金累積盈餘已近10年。上月31日政府新聞公報指出，未來基金現有3075.45億元結餘，若扣除2016年納入的本金2197億元及後來注入的48億元財政盈餘，累計盈利約830億元。

隨着未來基金持續累積回報，政府絕對有條件為退保計劃提供起動基金。筆者認為現屆政府應在過去社會共識基礎上，盡快籌備制訂落實全民退保的時間表及路線圖，打開這個政策窗口，做到「拼退保，添安穩；謀大局，惠全民」，為700多萬港人重奪一個安穩未來。

作者是社會發展中心成員

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[歐陽冠東]