觀點
陳英凝、洪磯正、黃智誠：以前瞻性減災策略 應對極端天氣
【明報文章】災害的特性是它不會常常發生，因此我們往往對災害準備不足；只有當災害真正發生時，才能為檢視災害應對政策打開一扇窗。今年9月5日香港中文大學和清華大學主辦的第六屆世界公益慈善論壇上的「善於應災」會議，恰巧落在超強颱風「蘇拉」襲港和黑色暴雨之間，提供一個難得機會，讓我們盤點「後新冠」和氣候變化已成事實的當下，災害應對的前沿思維及當中可以讓我們借鑑的部分。
全面而前瞻的減災策略
來自中外的專家在會議中點出了當前災害應對思維的幾個重心，包括聚焦於減少災害風險；對已成事實並惡化中的氣候變化和相關災害風險，採取前瞻性的適應策略，而不囿於過去經驗；採取全面性、綜合性、團隊合作、多學科和多部門的災害應對方法，並循此建設相關災害治理機制和機構；社區為本和地方層面的行動，及建基於公益慈善和自助、互助的義工行動，並輔以科技支持；由慈善捐助者支持的能力建設；以及災害應對中的不平等問題。
雖然媒體和公眾討論仍集中於評估在超強颱風和黑色暴雨中較顯眼的救災工作，惟災害研究專家一再強調，災害應對從救災轉向減少災害風險的角度，對減低災害中的生命和財產損失更具成本效益，也可大大降低救災的需要。
減少災害暴露 至關重要
從減少災害風險的角度看，可以通過分析災害風險的3個組成部分，即隱患（hazard）、暴露（exposure）和風險脆弱性／應對能力（vulnerability/capacity），去評估應對災害的政策。儘管存在減緩氣候變化的努力，惟氣候變化已成為不爭的事實並在惡化中，相關災害隱患如超強颱風和暴雨造成的「極端情况」，只會更頻繁和嚴重，我們需要前瞻地適應這種新常態。
糾纏於超強颱風或暴雨是100年或500年一遇，沒有太大參考價值，因相關的重遇期（return period）概念是建立在過去紀錄上，並不具前瞻性。其他跟氣候變化相關的災害隱患，包括不斷破紀錄的極端高溫和海平面上升，都是前所未有但肯定會繼續發生。面對「極端情况」發生的確定性，及源於預測和預警困難而產生時間上的不確定性，災害準備和氣候變化適應策略顯得更重要和實際。
遺憾的是，無論中外，最近都有許多對氣候變化相關災害準備不足的例子，包括華北的災難性洪水和夏威夷特大致命山火，當中都牽涉現有預警系統的災難性失效。
應災能力建設
當我們接受了氣候變化相關災害隱患無可避免這個事實，並採取災害準備和氣候變化適應策略時，應災政策便要致力減低「暴露」和「脆弱性」這兩個災害風險的組成部分。輿論普遍稱讚香港從黑色暴雨中迅速復常，這證明香港在災害韌性（disaster resilience）方面取得不錯成績。「災害韌性」指社區從災害的不利影響中恢復的能力，與社區增強應對災害威脅或應對其後果的能力相關（即減少脆弱性）。
然而，正如本文作者近來一再向公眾呼籲，減少生命和財產暴露於災害隱患及其影響，從根本上減少從災害中恢復的需要，可能更具成本效益。在香港受黑色暴雨襲擊那兩天，剛好在東京舉行了「以科學和技術促進可持續社會國際會議2023——把社會改造成具有抵禦災難性災害的韌性和可持續性」。會上來自日本的專家分享了減少生命和財產暴露於即將來臨的另一次關東大地震的重要，該地震預計將於本世紀上半葉發生，而對上一次關東大地震正是一個世紀前的1923年發生。他們建議根據各地區潛在生命和財產損失的綜合風險評估，將發展從最容易受災難性地震影響的地點，轉移到較少暴露的地點。
在香港的情况，我們需要對已發展區域及即將開展的土地開發地點（無論是新界北部還是大嶼山附近水域）做科學評估，考量它們暴露於跟氣候變化相關的超強颱風、風暴潮和暴雨的程度。
通過謹慎和風險為本的土地再發展及新發展，可減少災害暴露；而應災能力建設，則有助減少那些仍暴露於災害隱患之市民的災害脆弱性。建立一個簡單、清晰和可以化為行動（actionable）的預警系統，是能力建設的重要一環。我們經過長時間建立的熱帶氣旋預警系統，在「蘇拉」襲港期間表現良好，天文台於9月1日凌晨及時發布8號颱風信號，暫停了城市的活動，減低了災害風險。相反，政府9月8日清晨5時34分左右宣布「極端情况」時建議的停工安排，便顯得不夠明確。公眾不熟悉這新預警制度，加深了不明朗情况。
在緊急情况下，一個簡單明確的信息（即除了提供基本服務的人員之外，所有人都應停工），將更易於執行。更好地整合颱風、暴雨和極端情况下的工作安排，並向公眾廣泛宣傳，是增強我們應災能力可以採取的下一步措施。
同時，通過建設災害治理機制和機構，也可以加強應災能力。其中核心一環是制定健全的災害應急計劃，包括充分的早期警報（例如應盡早發布可能引發水浸風險的排洪預警，以便受影響市民有足夠反應時間），以及一個全面而綜合、多部門／單位／界別的應急架構，讓部門之間有合理、迅速和有效的溝通及指揮渠道（例如預早安排人員第一時間發布預警公告）。同樣，應制定港鐵運作的災害應急計劃，以避免再出現月台水浸時才疏散乘客，而又沒有其他交通工具返家的情景。
公益慈善與社區應災
此外，由整個社會共同肩負的災難應對，將更為高效。這牽涉以社區為本、地方層面的行動和公益慈善精神。個人應該被賦予知識和資源，以便可以在災難中自助及互助，同時要鼓勵應災的義工群體，這對於在災難中被孤立的社區尤其有幫助。這需要培育以善心為本的義工理念，以及社區中的一體、信任、凝聚和公益慈善意識。
動員社區義工的能力可以加強社區災害韌性，加快復常過程，例如當區義工協助迅速清理風災遺下的瓦礫雜物，可避免渠道堵塞引發水浸次生災害；借助手機應用程式等通訊科技，社區可及時接收預警和信息，採取自助和互助行動。呼應本屆世界公益慈善論壇和「善於應災」會議的主題，專家呼籲慈善捐助者支持建立這種社區能力。
最後，我們在應對「蘇拉」和黑色暴雨時，暴露出不平等的問題：有些人儘管不是提供必需服務（如餐廳和超市人員），仍不得不在各種警報下上班。這些人和許多提供必需服務的人（例如保安員），通常來自低下階層。政府應確保只有真正提供必需服務的人在極端情况下需要上班，而且這些人應得到適當保護和補償。我們還需要確保最脆弱的人群在極端情况中得到妥善照顧，這包括居住於易受水浸影響的鄉郊地區和舊區（如北區、石澳、黃大仙、柴灣和筲箕灣）的市民、長者和行動不便人士。
作者陳英凝是中大醫學院助理院長及教授、CCOUC災害與人道救援研究所聯席所長、共享基金會總幹事，洪磯正是中大醫學院意外及急救醫學教研部副教授、CCOUC聯席所長，黃智誠是CCOUC副所長
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