觀點
林緻茵：疫後復蘇：要看大格局，不要着眼於小問題
【明報文章】疫後香港市道低迷，政府正研究設夜市、救股市。在全城為救市出謀獻策時，有議員坦言：「不應由政府帶頭搞夜市，香港經濟不是管就會成功，要放手才會成功。」本文並非要集中討論夜市如何搞活，筆者倒是想指出，上述說話正好反映一個狀况：疫後的香港，或走到了需要政府「放手」、「放寬」的一刻。
過去幾年，國安與抗疫乃頭等大事，「管」基本上是必要手段，加上本屆政府有極強的管治意志，要「管到底」也是沒有難度；惟推動夜市、旅遊和文化創意產業等經濟活動，都不是靠「管」就能成功。
可能會有人說：「管」的是國安，「放」的是經濟，沒有矛盾，可以同時進行。這未免把問題簡單化了——政策之間不可能完全互不相干。政府高層的政策優次，也會影響下層官僚的行為，當行為習慣形成之後，就難以改變。要「管」但不能「管死」，要在適當時候和適當位置放手，恐怕不局限於如何搞活夜市，而是連繫到整體施政。
誰在高層協調？
針對一些實務問題，例如啟德郵輪碼頭巴士線、超強颱風襲港等，我們都見到政府高層在落力協調。與此同時，政策的大方向是由誰在協調，還是各有各做？
疫後，政府「力谷」旅遊業，亦加強推廣傳統景點以外的旅遊路線。內地旅客來港之前，都會參考「小紅書」推介的特色旅遊路線，例如「帶娃到港大走一天」，不會只到傳統旅遊區。這邊廂，旅發局落力推銷的觀塘旅遊路線中，駱駝漆大廈正是這種非傳統景點；南區的旅行路線，則包括香港仔避風塘的舢舨、漁船和天光墟。那邊廂，在一星期內，食環署和地政總署積極執法，駱駝漆大廈有餐廳因無牌經營而遭票控，其他店舖要暫時關門避風頭；香港仔天光墟漁販也被指無牌經營，被勒令日內結束營業。
的確，在執法部門眼中，違契就是違契，犯法就是犯法，沒有什麼好爭辯的。然而，這些規管工廈的「法」（例如工廈用途、地契條款、工廠食堂牌照等）是否已經過時，就屬於政策層面的問題。
駱駝漆大廈不少店舖停業之後，有打工仔嘆「無地方食飯」，正好反映了這種廉價的平民食肆和小店是有需求的，它們屬於觀塘區經濟生態的一部分，補充了地舖數目的不足。雖然局方指違契經營者對其他合法商戶不公平，但正因為工廈平租，這些食肆和小店才有生存空間。打工仔嘆「無地方食飯」，下一句就是「下星期要帶飯」，可見有些打工仔不能到工廈食飯，都不會到商場「捱貴飯」，這又跟「推高消費」的目標背道而馳了。
相關部門的確有充分權力和理由執法，惟「執正」所帶來的連鎖效應，是否在行動之前已經被充分考慮？我們也許要想想：為何駱駝漆大廈和天光墟能夠成為官方旅遊指南中的景點？
下層的零風險偏誤
駱駝漆大廈商店和天光墟面臨消失，可能就是局與局之間步伐不一的結果，令市民覺得政府「左手打右手」。很多有特色的經濟活動，是「有機」地出現的，不是政府說有夜市，就會有夜市。有些人和事，消失了就不能翻生。
人類對「絕對確定性」總是有種偏好。這種偏好，在公共政策的決策過程中也會發生，導致所謂的「零風險偏誤」（zero-risk bias）：決策者在做抉擇時，往往會尋求風險最低，甚至零風險的事物或選項，因而錯過其他更妥善的處理方法。典型的官僚系統，更傾向把這種想法推到極致，因為有風險就代表有機會犯錯，而犯錯就有機會「人頭落地」。在新政策之下，當局更會加快處理持續表現欠佳的公務員。
筆者要舉的另一例子，也是在同一星期內發生：民政處指有街坊投訴區內快餐店的「黃帽工人」塗鴉，「令人聯想到黑暴或港獨」，多次提醒店主清除。根據報章引述店主的說法，該塗鴉10多年前已經存在，他亦主動提出把黃帽塗成白帽，但卻不被接受，部門也未有回應該塗鴉究竟犯了哪一條法例。
假如店主說法屬實，前線人員在判斷投訴是否合理，以及在應對投訴時，絕對有更好的方法處理。政策層面上，推動文化創意產業是「十四五」規劃下的大方向；荷李活道一帶的壁畫和塗鴉，也是旅客的熱門打卡地點。「黃帽工人塗鴉」暫時是單一個案，惟其他壁畫和塗鴉，會否因為相近的原因，或因收到類似的投訴而被要求移除？在這一刻，我們還未知道準則是什麼。
對個人而言的理性 對大局未必是最好
要前線人員為大局着想，主動考慮自己的行為會否影響大政策方向，並不容易，因為這些都不是衡量他們工作表現的指標；相反，「減少投訴數字」或「加快處理投訴的速度」，可能才是他們眼前最重要的工作。在這情况下，「零風險」絕對是最理性的選項。這也解釋了為何近幾個月，前線部門會出現寧可「做多」，都不要「冒被投訴的險」的處事方法。不過，對於個人而言最理性的選擇，不等於會為整體施政帶來最好效果。
近年，有人批評公務員「少做少錯」的文化，並熱烈討論如何推動公務員的主動性和積極性。一些公務員的確變得「敢於作為」，例如積極執法、堅決杜絕有國安風險的事與物等，工作表現十分顯眼。相反，為平衡利益、為將各種政策更好地落實、為大局着想而做的決定，未必是公眾會覺得顯而易見的（visible），但並不表示這些公務員是消極處事。
要由上而下真正「放手」振興經濟
過去兩三年，「執法」的確是頭等大事，但當我們走到了要振興經濟的一刻，強調「管」是最有效的方法嗎？本屆政府的確有積極作為的決心，惟我們也要明白一點：一個政府不可能同時把一切事情都做好，要有緩急輕重。讓香港經濟恢復元氣，是當務之急。政府要看的是大格局，不要着眼於小問題。
對前線人員，高層需要透過調整管理制度，鼓勵他們跳出「避險」思維。香港的優勢之一，就是公務員細緻地平衡利益、分析政策選項優劣的能力。在香港要復常的關鍵時間，這些能力應該大派用場。除了發揮原本的優勢，香港需要新的嘗試，不能靠「吃老本」。如以固化的思維做事，把程序和法例放得太高，只會事倍功半。
作者是公共政策顧問
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