觀點
楊雨晨：立會表決過半數未出席 存法律隱憂
【明報文章】早前《明報》統計指出，立法會2023年會期以來，有三分之二的政府法案在表決時，出席議員人數未達到全體議員半數的法定要求，引起輿論廣泛關注。對此，主要涉及兩個疑問：一則，出席人數未達全體議員半數，是否影響通過法案的效力？二則，較低的表決參與度，是否說明部分議員不盡責履職？對此，本文擬從憲法與法律角度作一番分析，以供廟堂內外人士參考。
會議效力 影響表決效力
議會形成決議、制定法律的方式是開會及表決。故而，任何法案生效的前提在於，合法有效的會議、合法有效的表決。何謂合法有效的會議？首先在出席人數上，就應當滿足憲法及法律的最低要求。設置最低出席人數是各地議會的通行做法，目的在於平衡效率與正義：它並不要求全體議員出席，從而提高民主機關的議決能力；但也劃定出席人數的底線，這就保證了民主決議的代表性和公正性。
在香港，《基本法》第75條訂明，「立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一」。據此，若立會在表決相關議案時，出席人數未及全體議員的半數，則應認定該次會議未能按照基本法規定的方式召開，為無效會議。試問，無效之會議如何產生有效之表決？
對此，日前有一種意見認為，依據立法會議事規則，在非記名表決的情况下，只要無人向主席提出出席人數未達法定要求的問題，那麼相關表決仍為有效。這看法大致基於議事規則的第17（2）條，我們不妨看看原文：「（2）如出席會議的議員不足法定人數，而有人向立法會主席提出此事，立法會主席即須指示傳召議員到場。15分鐘後，如仍不足法定人數，立法會主席即無須付諸表決而宣布休會待續。」
這項規定似乎暗示，只要無人主動提起，即便出席議員不足法定人數，相關會議也可進行，而效力不受影響。又依據現行表決規則，政府議案一般只需在席議員過半數同意即宣告通過。如此，即便傳媒事後發現，於表決時席間僅「小貓三四隻」，也不影響通過法案的有效性。
筆者認為，以上詮釋屬一種誤讀，會導致議事規則牴觸基本法明文規定。我們應秉持「合憲性解釋」精神，將第17（2）條詮釋為，為落實法定最低出席人數而做出的程序安排。這規定不是決定會議的效力，而僅是為了確保會議不至無效。它所包含的機制是，任何人都可監督出席議員人數是否滿足法定要求——是的，並不限於出席議員。這項規定的英文為「If the attention of the President is drawn to the fact……」——只要主席獲悉當前會議不足法定人數，則應當傳召議員乃至休會，以保障會議以合法有效的人數進行。
值得我們進一步思考的是，這一程序機制在今屆立會是否存在某種缺陷？申言之，當無人主動糾察（或在意）法定出席人數時，又該如何確保會議的有效性？這恐怕是新議會面臨的新問題。
當然，實踐中也不排除議會可能出於正當的特殊理由（例如疫情、戰爭等），無法召集最低人數的議員，但基於正當的、符合公眾利益之目的，不得不召開緊急會議。此情况下，應在該等特殊理由消失後，及時召開符合法定人數的議會，追認緊急會議的決議。
提起法律挑戰的可能
謝偉俊議員日前表示，擔憂出席人數過少會使相關表決遭受法律挑戰。就此而言，我們首先要問，法院是否有權裁定相關表決／法案有效與否。按筆者檢索，特區法院並未處理過這類問題——想必這也是過去「拉布」使然。
從法理上分析，普通法素有應用「不干預原則」的傳統，也即法院應盡量避免干預議會內部事務，特別應避免介入法律生效前的立法程序。惟這種司法謙抑並非無底線。在立憲主義思潮的影響下，一旦議會行為有違成文憲法的明確規定，法院就有責任突破「不干預原則」而開展司法覆核。在2014年的梁國雄訴立法會主席案中，終審法院就明確指出，不干預原則必須接受憲法條款約束；倘憲法規定了某項會影響立法效力的程序，那麼法院便有權將之作為依據審查相關立法的效力（判辭第32段）。
據此，對於出席人數違反基本法明確規定的立會會議，其表決通過法案的效力確有遭受違憲審查之虞。法理上話雖如此，但在當下，筆者也好奇誰會就此事訴諸法院，而法院又能否免受政治壓力去判決。
議員應以公眾看得見的方式履職
基本法訂明，立法會職責包括「根據本法規定並依照法定程序制定、修改和廢除法律」。根據一般法理，公權機關擁有的職權，同時也是其職責。因此如果在立法時，沒有正當理由，而出席議員人數經常未達到基本法最低要求，則立法會可能被整體地質疑未能履行好其憲制職責。然而，當我們評估具體議員是否盡責時，分析思路則有所不同。
毫無疑問，議員應當盡忠職守、勤勉履行議事職責。這首先是民主社會一項基本的政治倫理，假以principal-agent理論闡釋，議員作為民眾的代理人，自然應當做到「受人之托，忠人之事」。此外，這也是基本法的暗含要求，儘管其並未明文規定作為個體的議員的職責，但我們仍可從該法第79條喪失議員資格的規定中推導而出。
就本次事件而言，儘管基本法不強求議員出席每場會議，但倘若某議員頻繁缺席，那麼這可能成為他／她沒有盡責履職的理據之一。當然，某些辯解理由也有可能成立的，例如有的議員辯稱曾在二讀或法案委員會階段積極參與審議工作；有的則辯稱議員們可能正忙於立法會其他事務（見明報8月14日報道）。
其實，本文的意圖也不在於鼓吹追責，而是提出一項善意的建議，即議員應當以公眾看得見的方式履職。選舉制度改革以來，行政與立法關係大為改善。對於政府的施政，本屆議會更多秉持支持性、建設性的態度。這固然提升了施政效率，惟也使立會自身的「存在感」有所减弱；加之直選議席減少，難免令公衆和傳媒偶有質疑聲音，認為立法會或議員未能積極參政議政、監督政府。
這些質疑聲音未必有十足的合理性，蓋因在全面落實行政主導制的當下，立會的角色已經整體地發生轉變。過去發生在議事堂內的參政或監察活動，或已逐步轉到議事堂外，以溝通協商形式完成。對於議員們的這部分努力，應予承認及尊重。不過，民主社會的議員公職始終應當對民眾負責，其履職行為應當兼顧公眾的「可見性」，以提升政治生活的透明度。可謂裏子也要做，面子也要做。非如此，公眾之於立會、之於政府的信任度難以提高，體制渠道內的民主議政活力也難以增強。須知，行政與立法的良性互動固然重要，立法機關與民眾的良性互動亦必不可少。
作者是香港大學法律學院博士研究生
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