葉竣然：中國對外關係法及制裁制度化的意義

【明報文章】中國於今年7月1日實施《中華人民共和國對外關係法》。此法自實施以來，已經吸引國內外從中國內部政治、外交政策及制裁反制各方面來討論分析。在對制裁的討論中，有很多都援引該法第33條第一款有關中國對外國制裁將施行反制的主要定調。

不過，筆者反而對第33條第二款更感興趣：該款要求「國務院及其部門制定必要的行政法規、部門規章，建立相應工作制度和機制，加強部門協同配合，確定和實施有關反制和限制措施」。這可窺見中國要深化制裁制度化（institutionalisation）的決心。

令制裁制度有穩定預期 有助外界評估風險

首先，制裁制度化比單純個別的制裁行為更為成熟。後者只是一個政治措施，它可以是一次過的行為而不附帶制度；制裁制度化則是政府開始為制裁行為的常規化訂立規章制度，多以立法和行政與司法解釋對制裁措施加以闡述及規範。制度化的好處，是國家的制裁行為相對更出師有名，同時也讓外人對其制裁目的、內容及補救措施更清晰。這讓制裁制度有一個穩定的預期，好讓外人例如合規業界評估風險。

綜觀各國，制裁制度化最成熟的非美國莫屬。例如單是美國其中一個執行制裁的重要機構——外國資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control）——多年來就已經刊出數以千計有關美國制裁常見問題的行政解釋。

相較之下，中國在3年前才着手制裁制度化。雖然早於2010年，中國已宣布要對對台售武的美國企業施加制裁，但直到制裁制度化開始之前，這些「制裁」一直都只是雷聲大雨點小，政府一般沒有公布具體制裁措施，有時甚至根本沒有指明是哪一間企業被制裁。這些沒有任何規章制度下的制裁，比較像是外交姿態多於實際。

直至2020年，鑑於中美競爭下當時的美國特朗普政府對中國企業加以制裁，中國政府終於着手建立制裁制度，以求反制。首先登場的是2020年發布《不可靠實體清單規定》，然後同年中國又在新立的《出口管制法》中，加入第48條有關反制別國濫用出口管制的條款。2021年，中國推出俗稱「阻斷法」的《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，及較為人熟知的《反外國制裁法》。

以上各項立法就是制裁制度化的第一步，就針對外國政府、企業和個人對中國各界「採取歧視性限制措施」（即制裁）施以反制，訂立法律基礎。

法例定義不足 令人無所適從

然而這些法律帶來的制度化程度，仍跟美國和歐盟無法比擬；相比下，人們對中國制裁制度的運作自然有較多疑慮。究其原因，一是法律內容有些地方過於空泛，且未釐清定義；二是制裁措施從未有真實執行的先例可循，亦未嘗經法院釋義。

例如，《反外國制裁法》中列明，反制措施可施加在被反制的個人及其直系親屬上。但中國外交部在宣布制裁的用詞上又另添兩個版本，分別是「家屬」和「直系家屬」（註）；加上政府從沒有定義過這些不同的家屬／親屬版本，且翻查中國《民法典》也只能找到有關「親屬」和「近親屬」的定義，而「近親屬」是否等於直系親屬亦無從稽考。

定義不足的直接後果，就是法律令人無所適從。於2022年，中國大陸就訪台事件制裁美國時任眾議院議長佩洛西及其直系親屬，彼時佩洛西的孫兒Paul Vos就打趣在網上詢問他本人是否也在制裁之列。可想而知，中國的制裁制度仍然有待改善。

有責任向世界闡述具體內容

要修補上述問題，一方面可以以司法解釋，由法院界定法律條文；另一更直接的方法，就是補充立法和添加行政解釋。如《對外關係法》第33條第二款所言，為前文提到的制裁法律訂立一系列行政和附屬法規，為法律條文給予可操作的定義。這樣不但有助政府部門更有效執行制裁措施，亦可讓國內外的企業，對商業和投資決定做適當的風險評估。

由零星的制裁措施，過渡到制裁制度化的立法，及至推出相應行政法規，可見中國對建立自己一套制裁制度的決心，希望及早磨利制裁武器，藉以回應其對國際形勢所作複雜多變的研判。雖然世界處處有不同的制裁制度「山頭」，非國際商業活動之福，但正因如此，中國作為世界第二大經濟體，更是有責任向世界闡述其制裁的具體內容，以協助外界跟其繼續維持互動。

註：見2021年3月22日〈外交部發言人宣布中方對歐盟有關機構和人員實施制裁〉及2021年3月26日〈外交部發言人宣布中方對英國有關人員和實體實施制裁〉

作者是國際政治評論員、合規工作者

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[葉竣然]