李健：精準擴大生活保障 拓展國家內部需求

【明報文章】早前有個說法是現時中國跟1990年代初的日本一樣，經濟增長面臨長期低迷。但觀察者指出︰當時日本的人均GDP（本地生產總值）已超越美國，而目前中國的人均GDP不到美國的五分之一，增長潛力巨大。不過，以往出口、基礎建設與房屋建造這3個高增長引擎，目前都面對一些局限，因此政策應着力提高消費、發放收入補貼，一方面多給錢予低收入人群，讓消費意願最強的群體多消費，並從此滅貧，另一方面全面提升保障生活水平，讓中等收入人群也敢多消費。

完善社會保障 可令民眾敢向前闖

國內改革開放初期，大多數人得到的社會保障水平尚很低，這驅使人們拼搏；但到了現階段，完善的社會保障後盾能夠令人們敢向前闖。只要保障設有多勞多得機制，便可促致經濟的餅做大。

完善保障須全覆蓋：一、住屋從此受保障，戶戶能有安樂窩，更添財富；二、無縫保障收入，從失業到在職到殘疾到退休；三、辦法需全國城鄉劃一，但讓保障金額按所在地差異化。

全覆蓋便特別需要精準：一、每戶自身收入倘低於匹配其人口特徵的保障生活水平，差額便定義為其不敷之需，全獲補貼；二、補貼以貨幣發放，讓人們自行在市場上購買商品和服務，使精準高效地滿足民眾所需。

在其他方面，這新機制也可長遠促進經濟增長︰企業為員工提供社會保障的擔子得以減免，多了經營空間，產品更具國際競爭力；工資之外有收入補貼，一些工資較低的職位便留在中國；於農村，收入補貼將加強小農戶競爭力，有助就業、增加農產；保障浮動，多勞多得，令更多老年人願留在勞動力市場；保障優化了，人們多了安全感，會更願生育。完善收入保障，也能紓解自動化和人工智能未來或會構成的社會矛盾。至於短期而言，新機制會帶動一波消費潮和購屋潮。

基本辦法

．「綜合收入補貼」（以下簡稱「綜補」）確保戶戶得享「保障生活水平」。保障涵蓋住屋，住戶可按一定規限，自主把部分綜補或用來交租，或用來償還按揭貸款。

．保障生活水平的起點水平，是住戶因失業以致自身收入為零時可得到的綜補額。這起點偏低，以鼓勵人平日多儲蓄及失業時努力找工作。惟之後多勞多得，例如可定為自身收入每增加100元（人民幣，下同），綜補只減少40元，即保障生活水平上升60元，直至綜補減至零，屆時的保障生活水平會是起點水平的2.5倍，應已處於中等收入範圍了。

．上述的起點保障生活水平，由中央政府替全國劃一訂為全社會的中位住戶收入的某個百分比（這裏「社會」為縣或市），各級政府可以自資調高但不得調低該百分比。

．數據為本︰個別住戶所享有的起點保障生活水平，則就各戶的人口特徵如成員人數、年齡、性別和基本健康狀况，按一套既定準則，機動地差異化。

貨幣化補貼 可節省公共資源

引進上述的貨幣化補貼，能節省大量公共資源，因中外沿用實物為本的住屋援助，長久而大量地超過了不敷之需︰一般只要住戶在申請時其收入低於准入線，不論低多少，或日後收入上升，都得到長久實質租值補貼或一次的龐大屋價補貼。而綜補額則限於每月按最新數據的不敷之需。

絕大多數住戶會選擇用綜補來買屋而不是租屋。按揭的每月還款一般是固定，而住戶收入一般會隨着時間上升，因此綜補額會下降，貸款還清時更劇降，住戶並從此不再需要政府的房屋援助。而實物房屋援助的實質補貼，卻隨着土地升值不斷提高。

既以發放貨幣取代實物援助，政府不再建屋，而是衡量住屋需求，以市價出讓（俗稱「賣」）住屋用地，並將現存的保障房（相等於香港的公屋和居屋）作為商品房，以市值出租或出讓。出讓現存保障房及日後出讓土地所得，宜按需要注入基金，投資於能夠產生回報不亞於土地升值的資產，例如股票。

土地升值稅配收入保障 確保經濟脫虛向實

筆者估算在香港、美國，以上「節流」措施已經足支付相當水平的綜補而有餘。况且，置入房地產者所得到的業權，是土地使用權，所有權仍屬國家，土地升值應絕大部分歸於國家，因為土地升值的主要成因是經濟增長，是全社會的功勞。故此，政府應在城鄉土地與房產轉讓時徵收稅率接近100%的土地升值稅，用於社會，但可提供一些優惠：就自住房屋轉讓提供一定的豁免，讓群眾在「房住不炒」下也享受升值；以及給予稅率優惠，讓其他房地產出讓者也分享到土地升值。土地升值稅率，可以漸進地緩慢提升。土地升值稅配合涵蓋住屋的收入保障，是確保經濟「脫虛向實」的雙重長效機制。

土地升值稅不產生「社會淨損失」（deadweight loss），因此應盡量用於消減種種消費稅、所得稅及其他經營稅費，以利民、利企業和提升經濟競爭力。而中國的土地升值稅源非常優厚，因為國家擁有全部土地，而地小人多令土地的相對價值特別高。

鑑於土地對財政的重要，國家應嚴防土地資源流失，包括確保土地改變用途時須向政府補回兩種用途用地的差價，以及訂立機制防止地方政府低價出讓土地等。徵地應按原用途用地在該區的市場價格，但輔以適切的特惠補償。

作者是資深經濟研究員，曾在銀行主理經濟研究達10年

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[李健]