林緻茵：如何縮短「政府與民眾的距離」

【明報文章】若說去年回歸25周年前後的報道和活動，都是關於一國兩制實踐的階段性總結，那麼本年「7．1」前後的討論焦點，就是新政府上任一年來的施政表現。過去一周，除了媒體踴躍評論外，坊間也有大量由團體舉辦的論壇及會議，既為過去一年的施政作結，也在摸索「新局」如何才能夠變得更好。

前幾天，筆者以嘉賓講者身分出席其中一個活動，並以「如何從民生議題重啟公共討論」為題，分析過去一年在媒體中、在日常生活中所看到的社會民情，並得到席間一些「有心人」回應。這些回應對於我們如何審視過去一年政府與民眾的關係，以及如何推動良政善治，甚有啟發性。

「市民不滿意，但市民不說」

兩星期前，呂大樂教授所撰的〈政府與民眾的距離〉一文（2023年6月30日《明報》），在筆者的朋友中廣傳，引起相當多共鳴。呂教授提到的那種「（市民）其實唔係幾滿意，不過唔會講出口」的現象，在筆者所接觸的圈子裏也成了常態，尤其在一些不算熟稔的朋友之間，大家談起政治時都會說：「新一屆政府幾高效率，有心解決問題。」須知道港人的適應力很強，朋友對於新時局不乏務實取態：「我會持開放態度，再觀察一段時間。舊一套不一定好，新的制度不一定差。」

不過，再就政策的細節討論下去，大家就會開始提出一些具體問題和憂慮；問到他們會否配合政府一些呼籲，例如繼續支持器官捐贈，他們的反應是「再諗諗先」。可見，這些人的實際感受未必是他們口中說的那般正面。這些反應，也側寫了今天社會的「依從性」（compliance）雖高，但「參與度」（participation）不足的狀况——法律要求市民做的，他們會服從；惟可以讓市民自由選擇的，政府未必能夠一呼百應。

不過仍然令人安慰的是，部分市民未把門關上，「觀望」態度倒是真的（至少他們仍然選擇留在香港），而「觀望」會否轉化成為對政府的支持，就很視乎政府下一步行動了。

社會不乏有心人 續聯繫「市民」與「制度」

任何制度都需要時間才能建立「認受性」，當中「人」是一個很重要的因素。近來有朋友問到，地區行政架構改變後，若遇到天花板滲水，應找誰幫忙。他說與其找關愛隊，不如找區議員，就算幾年前他票投這名區議員的對手，但也覺得這個人至少在區內服務了一段時間，算是有認受性。「市民」與「制度」之間，往往就是透過這些「人」維持聯繫。

筆者幾天前在活動中接觸到的「有心人」，部分屬「制度內的人」，能發揮一點影響力。他們都是抱着一種「願意由自己做起」的心態參與公共事務，正嘗試在他們能力所及的範圍內「多做一步」，例如：主動發起一些解決區內問題的會議及行動；參與諮詢委員會會議前，先做一些調查研究，以反映社會上更廣泛意見；透過相熟的議員向官員提出民生問題；組織研討會，向政府提出具體政策建議。

這些自發行為背後都有同一個目標，就是不讓制度與一般市民脫節。這些舉措也有別於某些形式化的參與：有出席過各類型活動的人都會知道，出席不等同參與，出席的人可以一言不發，或沒有機會發言，即所謂「participation without engagement」。這些「有心人」都希望能夠帶來互動空間，他們亦盡量邀請議員或官員到場列席，讓參與者覺得自己的意見有機會得到「回應」。

前線的人有心 但高層不能不變

若從施政角度而言，意見的表達大致上可分為兩類：（1）市民在日常生活裏遇到的問題或不滿，這些意見未必是政府議程的一部分；（2）政府有意要推行政策，過程中需要收集市民意見。

「有心人」或許能擔當排難解憂的角色，反映市民日常意見或不滿，或在政府需要時，「有心人」也可幫忙蒐集意見；但在重大政策議題上，市民是否覺得有表達意見的空間，關鍵在於高層意志。在全面貫徹行政主導的今天，這種改變只能由上而下帶動。雖然「有心」的中下層公務員可在能力所及的範圍內發揮其積極性，盡量多接觸市民，惟評估公務員工作表現的始終是上層。假如上層給予的KPI（關鍵績效指標）與吸納民意無關，下層的積極性也不可能無止境地發揮。

今天我們得到的施政效率，源於制度內沒有任何因素能夠阻止決策的形成。有人會認為，極端的反對聲音消失後，政府理應更有空間重新開放討論、促進良性互動。如何讓事情能夠得到充分討論、如何讓持不同意見的人得到被說服的機會、如何讓他們覺得自己被聆聽和被尊重，這些都不會動搖最終的決策權，但卻能夠減低政府做錯決定的機會。這種「被尊重」的感覺，未必是來自市民實際上影響了政策，而是在於政策過程中，他們感受到官員正在爭取他們的支持。

如何讓市民感受到「被尊重」

這一年來，官員說了很多：「交椅洲．建島未來——住大啲住好啲」、「完善地區治理，建設社區幫到你」的宣傳鋪天蓋地。但如呂教授所言，這是官宣而非互動。當政府的聲音太大，市民的聲音就很難被聽到。至於如何讓市民由「依從」變為願意「參與」，則關乎政府除了雷厲風行的執法能力外，還是否具備讓人心信服的「軟功」。以聽說要推遲到下年4月才實施的垃圾徵費為例，筆者也無法想像在缺乏市民配合的情况下，靠罰款和執法如何能夠令政策執行到底。

有人形容過去一年是本屆政府的蜜月期。這一年政府確實推出很多政策，連官方廣告也大力宣傳政府過去一年如何拼經濟、為香港創造機遇、積極融入國家發展大局、說好香港故事。無論如何，接下來幾年，我們就會見到政策成效。問題有否被解決，最終還是離不開市民的意見。

作者是公共政策顧問

（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）

[林緻茵]