觀點
張炳良：香港再出發 考驗民心與政策兌現
【明報文章】亂後香港再出發，現屆特區政府提出「以結果為目標」，制定各項發展藍圖、謀劃重大基建、訂立一系列KPI（關鍵績效指標），又成立大量專組專辦，展示勵治決心和執行力，努力可嘉。其實，歷屆政府皆欲有為、急民所急、良政善治。每一屆均大致開局好，人們對之期望高，但最後卻擺脫不了蜜月期過後的疲累氣衰命運。
結構性落差與挑戰
歷屆政府的表現落差及所遇挑戰不盡相同，惟可歸納為幾個結構性的問題：（1）民心所向存疑，底氣不足，且不斷受政爭纏擾；（2）不善經營社會、連結民間及產業，單靠公權力一隻手掌拍不響，往往事倍功半；（3）不少政策過時、脫離實際，但改革困難且成本高，既得利益藩籬和社區鄰避阻力大，易被卡死；（4）官僚系統存在避險避責，可說普世官僚通病，加上部門主義，有時界壁與程序凌駕果效。
回歸後名為維持現狀，實為孤芳自賞，蕭規曹隨吃老本，視野過於狹窄，未能把握好「一國兩制」下香港的獨特空間，無論是與內地融合或國際（尤其亞洲）合作上，錯過天時地利，策略及論述貧乏。應對內外危機（如金融風暴及病疫）夠專業，惟政策前瞻及果斷性不足，時有進退失據，不過非香港獨見。
今天中央已厲行全面管治權下的新秩序，反對派式微、街頭行動消失、立法會全面配合行政，是否政府再無障礙，可大有作為？現實不會如此簡單。政府近期掛在嘴邊的「軟對抗」現象，折射部分民心所向不在政府，社會分化不淺，互信未走出低谷；同時既得利益者尋租形式不同但行為未減。議員們政治上須站好隊，為求表現較多突出民生行業需索及國安議題，有跟官員進行「愛國比併」，時見另類陰謀論。
公共治理既要理順官僚主義，以及政策跟現實之落差，更須管理好期望、需求和社會矛盾，關鍵在於如何把握管治的藝術。當今世界，各地皆陷入某種管治厄運，就發達地區而言，經濟合作及發展組織（OECD）2023年版《概覽政府》（Government at a Glance 2023）發現，近30成員國間少人認為政府能滿足其需求和期望，多重危機進一步削弱對公共機構的信任，平均只有41.4%的人信任政府，只有33%相信政府採納公眾諮詢中表達的意見，更只有30%認為政治制度讓其對政府之所為有發言權。
英國公共政策研究所（Institute for Public Policy Research）的報告《談論政治：為民主改革爭取支持》（Talking politics: Building support for democratic reform）指出，大多數英國人不滿意民主之運作；在幾個不同的促進民主改革的修辭方式（rhetorical approach）中，受訪者至為重視「交付」（delivery），以港式說法即「能否交貨」。
民心和政策兌現 乃最大考驗
政府欲回應民需、贏取掌聲，但主觀意志外，須看客觀條件和形勢。勢弱則志難伸，從前曾見效的模式，在變勢下不一定合用。一些長期解決不了的問題，總存在深層原因及某些規律邏輯，也因政策思維、利益衝突以至社會結構性的制約使然，切忌簡化問題而簡化答案。
選舉講造勢，管治何嘗不需造勢？惟重點非公關宣傳或政治化妝，而是如何打動、感召人心。走入民間，與民共行才能添增力量、如魚得水；呼喚認同、動員民眾時，須回答「為何而戰、為誰而戰」，也講究精準運用權力、手段和資源。一般而言，出口宣講而成，上策，但端賴公信力；用錢利誘或立法強制，中策；動用龐大組織力，下策，因耗用資源和擾民度較大。近年政府陷入依賴高成本手段的怪圈。
政府以為做了事，但市民未必「收貨」，涉及成效、觀感和價值取向。公眾趨向沉默，如何解讀？可以是對時局看不清的觀望，可以是對體制不信任的消極抵制，可以是《港區國安法》下怕惹事而減少批評的躺平，也存在普羅大眾多顧「搵食」的常情。可爭議之處卻無議論，或是體制單聲道，均非好現象；公眾沉默，使施政者做事心中無底、難掌分寸。實在的公眾參與有助求同存異、凝聚共識，當然也需政府有清晰方向和決斷取捨的魄力。若政府具廣泛民意基礎、有底氣，就毋須冗長諮詢。
兌現目標和政策乃建立公信力不二之途，具體上指解決問題的能力和執行力，背後涉及對問題的認知與拿揑、戰略和戰術考量，以及處理矛盾與制約的藝術。港人有句口頭禪，「講就天下無敵，做就無能為力」，十分傳神地道出箇中落差；但落差不單指向虛有其表（詞）或泛泛而談，更反映現實中「做」的確比「講」困難和複雜得多。
決策和治理的盲點
空有目標不一定成事，兌現過程才是決定性。有指選舉政治承諾多多，致期望愈大，失望與不滿愈大，西方民主充斥事例。不過非民選政府也會自以為是，或陷入另類強人民粹主義。紐約州前州長Mario Cuomo曾說「You campaign in poetry, you govern in prose」（競選似詩，治理若散文），執政不能粗疏，須腳踏實地。
太陽之下無新事。上世紀60年代管理學早已盛行「目標為本」，但漸成行禮如儀。指標的作用在於評估進度及成效得失，以求知所以然，及早調適，惟不應迷信KPI。從多年來施政上的拖拉蹉跎可見，良政善治難只寄望於訂指標下指令，又或不斷成立專組，徒增人力資源負荷。環境和形勢不斷在變，常致政策落實轉折、規劃改道。如何治「變」，乃挑戰所在。
不少政策改革並非今天才有新發現，例如董建華任內已成立扶貧委員會，但貧窮問題至今仍為社會之痛；推行基層醫療改革及引入「家庭醫生」概念，在香港斷續討論逾30年；開發土地一直受政府內部規劃程序和外部因素牽制而進度緩慢，各種利益藩籬不是說去除就消退，現屆政府收回部分粉嶺高爾夫球場土地用作建屋之拉鋸猶豫，乃一顯例。
另一體制盲點乃過去決策往往精英傾斜，忽略普通市民的處境和需要，導致政策離地，展現不了同理心。長期官僚壟斷公共決策，易生因循固守，惟近年短視政治計算而產生急功行為，也帶來施政後遺症及經常性的財政負擔。提升內部政策研究能力，要避免建制圈內閉門造車。選舉改制後，議會與民眾比前生疏了，帶動不起社會氣氛。公共討論空間須再活躍化，才能讓市民有感，並拉近精英vs.普羅、世代差距，以至不同界別社群之間的認知與現實鴻溝。
執行力靠資源持續性
除領導者進取擔當，執行力也靠人力和財政配合。公共管理須不斷檢視和精簡程序規章、拆牆鬆綁釋出活力，不然公務人員受困於層層的官僚制度約束及「文山會海」，頻頻應付上級要求和官場文牘而致本末倒置，忘了最終的利民便民要旨。要鼓勵肯試敢創的文化，多行一步，打破成規。
移民潮對香港衝擊大，人才流失嚴重，特別是中層；加上人口結構變化，勞動人口持續下降及老化。未來要推展龐大基建、加速創科、擴大服務，人手荒勢變本加厲，保底已不易，何况擴張。Bill Gates（蓋茨）曾說，創企落戶首要考慮是否已存在「人才庫」，國際上一向人才吸引人才，反之亦然。輸入專才及外勞之同時，更須致力挽留和培訓本地青壯人力資源。
香港稅基狹窄，公共財政長期依賴經濟增長及房地產蓬勃。近年支出劇增，連年赤字，消耗不少財政儲備。現屆政府大興土木，諸多宏圖，故財政壓力不容低估（分析詳見2023年4月4日本版拙文〈香港潛藏的公共財政危機〉）。香港急需轉型，重振競爭力；而作為外向型經濟，面對當前不利的地緣政治和不明朗的全球經濟前景，衝擊尤大。大量人才離港既有社經更含政治原因，目前部分中新世代未敢看好未來，有在觀望或謀定去路。一些國際評論表示香港在走下坡。是否如此，續篇再論。
（「香港之變」系列之二；首篇〈香港之變與「一國兩制」想像〉刊2023年7月4日《明報》）
作者是前運輸及房屋局長（2012-2017）、香港教育大學前校長（2008-2012，時稱香港教育學院）
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