觀點
林緻茵：從官員對「2元乘車優惠」的回應 可見其政策理念嗎？
【明報文章】「2元乘車優惠」的年齡資格，自去年2月起下調至60歲；實施一年多後，該政策近期突然被廣泛討論。事緣，前運輸及房屋局長張炳良關注「2元乘車優惠」對庫房造成的壓力；特首李家超上周出席行政會議前被傳媒問及他的看法，他回應的重點既不是「維護」既有政策，亦不是「否定」該政策，而是指當務之急是了解政策有否被濫用。
一個看似簡單的民生政策，其實已牽涉現屆政府的政策理念和理財觀念。提防濫用的措施，是為了確保政策實施不會偏離理念，理應不是市民最關注的要點；更何况，何謂「濫用」，本身就受政策理念所影響。
作為市民，最想從特首口中知道的是現屆政府是否同意「2元乘車優惠」的政策理念？上屆政府曾就此政策估算財政承擔，當時的估算是否仍然準確？如今天的公共財政狀况跟3年前有別，政府認為有需要縮減開支，為何「2元乘車優惠」是一個率先要檢視的項目？這就涉及本屆政府的理財觀念。假如我們把政策討論的次序調轉，大家所討論的就不是政策，而是執法了。
現屆政府是否同意「2元乘車優惠」理念
張炳良接受訪問時提到，曾蔭權政府提出2元乘車優惠，原意是希望長者不會因為交通費而變「宅老」。梁振英政府秉承該理念，在任時亦加強了社區的無障礙設施，方便長者出入。林鄭月娥政府在2020年公布10項「着力基層、為民解困」的政策措施，把2元乘車優惠年齡資格由65歲降低至60歲。根據時任勞工及福利局長羅致光在2020年1月26日的網誌中解釋，政策整體上能夠帶來以下的社會經濟效果：
把年齡資格下調，有助減低60至64歲人士工作的交通開支，從而鼓勵他們就業（當時，全港60至64歲的勞動人口參與率約48%，即該年齡群的勞動人口中，約有一半人正就業）；對於沒有就業的60至64歲人士而言，政策則有助鼓勵他們維持活躍的生活，以提高他們的身心健康。
假如現屆政府同意這些說法，那麼「長車短搭」、「一日多搭」等，都不應構成「濫用」，因為政策本身就是為了鼓勵60歲及以上人士外出，甚至藉此鼓勵就業。後來當局解釋，特首口中的「濫用」不是針對以上情况，而是針對不符資格卻享用了乘車優惠的人。那麼，撇除「長車短搭」、「一日多搭」的出行模式，加上樂悠卡和營辦商查票等防止濫用措施，餘下還未揪出的「濫用」個案，到底有幾多？要再加強打撃濫用，還會帶來幾多效益？相信再多，都不會對我們的公共財政有明顯影響。
另一點是「2元乘車優惠」與其他政策的關係。現時勞動人口短缺的情况比起2020年嚴重，當我們正討論要輸入幾多外勞時，進一步釋放60至64歲年齡層的勞動力，是否現屆政府的應對方法之一？如這是方向，那麼讓60歲及以上人士享有2元乘車優惠，也許有鼓勵性的作用；但如果這項優惠缺乏其他配套、「中高齡就業計劃」的內容維持不變，相信無論是站在僱主的立場，還是站在潛在勞動人口的立場，釋放額外勞動力的誘因並不強烈。
下調年齡資格 是否符合政府理財觀念
上屆政府在考慮「2元乘車優惠」的長遠財政影響時，曾反覆提及60至64歲人口將會於2024年到達頂峰（約60萬人），過後便會開始下降；到2061年，這個年齡群的人口將不足40萬。換言之，上屆政府雖然認為把優惠的年齡資格下調，會令經常開支增加，但不同意所衍生的財政負擔會「愈來愈重」的說法。
不過，當時政府亦承認了一點，就是他們沒有60至64歲人士乘搭公共交通工具的準確統計資料，亦不容易估計優惠推出之後，對該年齡群組的交通工具使用率會有多大影響。去年2月至4月的統計數字也不能作準，因為疫情影響了市民的出行習慣（詳見羅致光於2022年4月17日發表的網誌文章）。惟由於上屆政府始終要制定相關預算，故他們當時推算60至64歲人士每天乘搭公共交通工具次數，大約是65歲或以上人士的2至3倍。
現屆政府是否同意這些推算？這3年來，疫情和油價上漲令公共交通加價，導致政府在這項優惠上「包底」的負擔增加。相信在政策設計的當刻，這些問題未有被全面預視。把近幾年的公共財政狀况納入考量之後，現屆政府決定要調整政策，還是寧願縮減其他開支都要讓60歲及以上人士享有2元優惠，就是因應其理財觀念所作出的取捨。
解釋政策理念，本來就是官員的責任；就算這項政策是由上屆政府提出，當時的部分官員也留任到今屆，故政府換屆不代表解釋的責任就沒有人承擔。特首說會把不同意見納入考量，筆者希望會得到更清晰的答案。當官員能夠完整地交代整套政策理念，持其他立場的人在此基礎上辯論，才算得上是有意義的公共政策討論。加強打撃濫用，充其量是向市民釋放一個信息，就是「不應濫用珍貴的公共資源」；政策背後的理念更重要，因為它反映了一個社會的價值觀與解決問題的順序，它亦是制定政策的基礎及檢視成效的標準。
如要調整 應怎樣調整
假如我們同意「2元乘車優惠」的政策理念，但為了平衡公共財政的隱憂，那麼透過把車費由2元加到3元、限制每天的車程數目等，都是可以探討的方向。在此，筆者留意到不贊成把優惠年齡下調至60歲的前官員和議員，都以「輕率」、「從根本處理問題，做不來」等形容政策覆水難收的狀况。
當然，他們所說的都是民生福利政策，惟整個有關「2元乘車優惠」的討論，正好再一次提醒我們審慎評估政策的重要，因為變數永遠都存在。本屆政府推出各項大規模發展計劃，假如當中的計算有誤，所謂的「無底深潭」，就不止100億元。
作者是公共政策顧問
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