觀點
林緻茵：地區「老大難」問題 需由高層解決嗎？
【明報文章】完善地區治理方案（方案）出台後，社會討論聚焦於區議會的重塑。區議會改革固然會帶來深遠影響，但方案尚有一個部分，就是「強化地區治理架構」。方案建議成立兩個專責地區治理的高層架構——地區治理領導委員會及地區治理專組，分別由政務司長和政務司副司長領導。
回歸多年來，歷任行政長官的地區治理（當時稱為「地區行政」）改革，甚少出現如此專門處理地區問題的高層架構。這次為提升地區治理效能而推行的架構改動，亦比起以往多。雖然地區問題被稱為「老大難」，但由高層親自領導，是否必要？民政事務專員在地區的統籌能力，能否從此加強？
為何地區問題是「老大難」
地區問題之所以老是常出現、在大部分地區都存在，而且難以解決，源於處理問題的責任分散於多個部門，導致權責不清。以政務司副司長卓永興剛上任便立馬處理的後巷非法棄置車輛問題為例，它已經涉及4個部門：地政總署、食環署、運輸署及警方。由哪個部門執法，視乎棄置車輛停泊的位置、有否構成即時危險等。
法律上的限制，亦會影響部門解決問題的效率。例如，2006年民政事務處就曾經統籌針對非法舊衣回收籠的突擊行動，因當時兩個主要執法部門（地政總署和食環署）沒有即時移走回收籠的法定權力。此外，雖然民政專員是政府派駐地區的最高級官員，比起各部門的地區代表高級，能夠橫向地統籌部門的工作，但專員也受制於所謂的「條塊」——部門的地區代表要向他們的上級負責，部門的財政資源亦有上限，不可能經常展開聯合行動。
過去兩個改革方向：上層督導、下層自主解決
面對這些「老大難」問題，過去其中一種解決方法是高層督導：於2007年成立的地方行政督導委員會，由民政事務局長或民政事務局常任秘書長擔任主席，以跨部門協作模式，解決一些民政專員無法處理的問題。
另一種解決問題的思路，是加強民政專員的決策權。在「地區問題、地區解決」的理念下，梁振英政府推出了「透過地區管理委員會加強地區行政的先導計劃」，既增加區議會職能和區議員的積極性，同時讓民政專員更有效地統籌政府部門在地區的服務。先導計劃讓地區有權力集中處理可於地區層面解決的問題，例如部分公共地方管理和環境衛生等。涉及城市規劃、工務工程、修例等，則屬全港性的問題，地區無權處理。
設立兩個高層架構 是否必須
早於上任初期，本屆政府已經成立了地區事項統籌工作組（工作組）。工作組雖然是以「高層」的思路解決問題，惟有別於地方行政督導委員會所推動的行政系統內部協調，它屬於一種「政治」上的領導——由政務司副司長直接擔任主席。
日後，工作組的統籌和協助工作，會由地區治理專組取代；地方行政督導委員會的工作，也會由專組接手。專組之上，還會再設地區治理領導委員會，以制訂地區治理政策、領導各局和部門落實政策，並審視相關工作的成效。
沒有人會否認地區問題是「老大難」，但當香港內外都面對各種挑戰時，讓政務司長和副司長同時處理原本屬民政及青年事務局管轄的地區事務，是否最善用資源之舉？
本屆政府已推行大幅架構重組，而工作組展開行動至今，還不到一年時間。要在10個月內再次改變地區治理架構，背後是否有特別原因？根據政務司副司長在今年5月9日立法會食物安全及環境衛生事務委員會上的報告，工作組已交出一定成績，亦已就一些問題制定了標準運作模式和新措施。
既然工作組的工作進度良好，屬於主要官員的政務司副司長亦有實質職權，為何要再在副司長之上，設立一個由政務司長直接統領的委員會？原本的架構，是否就不能做到同樣效果？當架構愈多，背後所牽涉的程序和權責，亦可能隨之而變得複雜。
地區諮詢和服務能力 有否加強
在地區層面上，由民政專員統籌的「地區諮詢架構」和「地區服務架構」亦有所重整。前者包括區議會和「三會」（分區委員會、防火委員會、滅罪委員會）；後者包括現時地區管理委員會之下的各個部門、區議會和關愛隊。
民政專員在地區統籌各政府部門的工作時，曾面對上文所提及的各種掣肘。在重整「地區服務架構」時，這些問題有否被梳理？專員的統籌能力和資源，有否因此而加強？增加關愛隊，同時讓專員擔任區議會主席，或許能夠令專員有更強的動員能力；但這部分的改革不影響部門之間的工作關係，關愛隊和區議員亦不可能取代部門的工作。高層的地區治理專組雖可解決民政專員所轉介的地區管理問題，惟如果事事都要勞煩上層解決，並不符效益。哪些地區問題理應交由地區層面解決、今後專員應向誰負責等，需有清晰答案。
至於「地區諮詢架構」，政府文件所示，民政專員將透過區議會和三會收集意見；民政及青年事務局會整合這些意見，再向專組反映。這個架構背後的邏輯，是要讓政府從此有渠道直達地區。區議會將由委任、間選和直選議員組成，當中88個直選議員循雙議席單票制產生，當局指這是為了防止個別政黨佔大部分議席，希望營造均衡參與機會。
但反過來說，新選制會否令地區意見過於分散，有礙專員了解地區的主流民意，或在整合意見上出現困難而達不到「強化地區治理架構」的目的，是另一個潛在問題。
地區行政走向地區治理 有哪些本質分別
本屆政府率先使用「地區治理」一詞，意涵比「地區行政」更闊。把「地區行政」升格，也許是為了突顯本屆政府的施政重點，並回應抗疫期間出現的各種狀况，例如組織能力不足等。或因為如此，地區事務才要由政務司親自領導，讓高層意志下達，全面貫徹行政主導。架構重組本身會涉及很多複雜問題，當局在爭取市民支持方案的同時，應把握時間處理方案的細節，以確保投入更多資源後的「地區治理」會有本質上的改變，並能達到政府預期的效果。
作者是公共政策顧問
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