邱勇：可負擔房屋 可否從「鄰避」走到「迎臂」？

【明報文章】踏入2023年，香港逐步走向全面復常，除了通關和撤銷口罩令，在3月底，我們亦迎來解除防疫限制以來，首次不涉及籌款或宣傳的公眾遊行。該遊行由將軍澳區居民組織發起，反對政府在區內填海及興建厭惡性質設施的計劃。

其實，地區人士反對厭惡性質設施興建計劃，在香港以至世界各地都不是新鮮事。即使是一些對社會整體有重要性的公共設施，如機場、焚化爐、其他廢物處理設施等，因它們有可能對附近環境或民眾帶來某些負面影響，於選址或設置時，都會在地區遭遇很大阻力，甚至出現抗爭情况。這種「鄰避」（Not In My Back Yard或NIMBY）衝突，是城市治理中常見的挑戰。

香港地狹人稠，鄰避衝突容易發生。不過，非私營房屋很多時都被視為鄰避設施，乃可負擔住房供應短缺，以致「劏房圍城」的其中一個原因。過往不少可負擔房屋（如公共屋邨及過渡房屋）興建計劃，在地區諮詢階段，都因地方人士或區議員反對而受阻，甚至被迫擱置。而較近期的簡約公屋項目因選址問題，差點醞釀成示威。筆者認為政府就土地發展用途諮詢地區，是體現和發展公民社會的重要一環。

鄰避可負擔房屋 或違空間正義

事實上，可負擔房屋的興建不單單是房屋問題，亦是城市規劃跟土地分配問題，這些都關乎城市空間的使用和管理，以及權力的建構。在很多地方，公屋或社會房屋都被污名化或扣上負面標籤（註1）。這些可負擔房屋（尤其是廉租公屋）經常被當成扶貧措施，因它們聚集了眾多貧窮人口，失業率和犯罪率偏高，所以在不少國家，可負擔房屋漸漸成了「貧民窟」的同義詞。故此，私樓業主一般不太歡迎公屋或社會房屋落戶自己物業的周遭，深怕影響社區治安及其物業價值。這種鄰避情結，在新興的中產社會尤其明顯。

究竟可負擔房屋是否鄰避設施？筆者無意在此加入辯論的行列。事實上，一些地方開始把可負擔房屋視作「社區迎臂」（Yes In My Back Yard或YIMBY）要素；而以促進可負擔住房發展為目標的迎臂運動，亦已在不同地方（如澳洲悉尼和美國加州）展開。不論我們如何定性可負擔房屋，筆者認為若政府有意不依據原先規劃去發展土地，而是把土地用作興建可負擔房屋，就須按既有法定程序，公開透明地諮詢地區，讓不同持份者都有機會發聲，並充分考慮反對者意見和理據，這是「程序正義」的彰顯。不過筆者想指出，維持了程序正義，並不代表空間正義一定得以伸張。

如果可負擔房屋不受私樓業主歡迎，這類非私營房屋將慢慢被排斥到偏遠地方。須知職住平衡是一個頗難的願景，如果新建的可負擔房屋遠離市中心，很多入住的居民要跨區上班，因而支付較高的交通費用，所以他們即使享受較低租金，亦無助有效降低其生活居住成本。政府補貼他們的交通費用支出，或可解決部分問題；但仍很難彌補因交通時間長、家庭或親子時間減少所帶來的損失。故此，鄰避可負擔房屋，把經濟能力較弱的一群排除在市區外，是有違空間正義原則。

為可負擔房屋去污名 減少社會排斥

要解決鄰避衝突帶來的困局，世界各地不少政府都選擇向受影響民眾提供補償，這些補償可以是金錢或稅項寬減。可是，除非政府有一套全面、清晰而又被廣泛接受的補償機制，否則當局或相關機構需跟受影響居民討價還價。或者最後鄰避衝突可得以化解，惟一定費時費力。

政府或相關機構在推銷可負擔房屋項目時，應多考慮該項目可以為社區帶來什麼好處、如何回饋社區，從而令項目變成受社區人士歡迎的迎臂項目。在項目規劃上，可加入一些公共或社福設施及配套，例如圖書館、康樂設施、日間托兒中心等，提供更多社福服務，豐富社區享有的社福資源，以應付當區居民未曾滿足的需求，讓可負擔房屋更能為社區人士接納。當然，負責項目的人員絕對不能為了幫可負擔房屋「洗白」，而亂開空頭支票，否則或會被指摘走數、貨不對辦，不單不能為可負擔房屋去污名，更可能令日後同類項目難以推行。

鄰避衝突如果處理不當，可能造成更大更深的社會撕裂，甚至激化世代政治（generational politics；註2），造成不同世代政治對立情况的加劇，這對香港未來社會發展相當不利。然而衝突本身不一定是壞事，倘各方持份者夠早展開真誠對話、求同存異，衝突反而可以帶來「貼地」、以人為本的好設計，助不同社區群組解決各自的需要。事實上，我們可以從一些國家（如丹麥及荷蘭）看到通過可負擔房屋項目，加強社區凝聚及促進多元融合的成功經驗。這些成功例子都有一個共通點，就是以「讓城市屬於全體市民」作為項目的核心價值。

現有規劃設計 不利建立多元社區

雖然興建可負擔房屋的主要目的是填補房屋供應上的短缺，但從地區發展角度看，現有的可負擔房屋項目，不論是房委會或非政府組織的，大多只是填補某一區的閒置或未盡其用的土地，而不是旨在營造更好的社區。這種現象可見於近幾年新建的居屋項目中，或者是為了日後易於管理，屋苑設計已不再是以往的開放式，而是偏向發展成「封閉式小區」（gated communities），既礙居民出行，亦限制了不同階層居民之間的互動機會，不利長遠的社區發展。

有見及此，我認為興建非私營房屋的機構應摒棄舊思維，不應該只着眼於填補（infill）空間，還要通過新發展的房屋項目把社區串連（connect）起來，方能促進鄰里關係，達至更廣泛的居民凝聚，打造出一個更和諧、更宜居的社區。

結語

可負擔房屋無疑可讓基層市民「住得起、住得好」，惟在推行有關項目時，我們亦須兼顧不同群組的居住正義。避免或減少鄰避衝突的最好方法，是改變項目決策者的思維及打破市民固有偏見。可負擔房屋的設計者及營運者，絕不能只把人放進去一個空間就當完事。如果政府能夠讓可負擔房屋發揮更多元的社會功能，並通過提高房屋興建品質，規劃得更共融，提供良好管理，就能減少附近居民的疑慮和反對。有兩三個成功的示範項目，就可以慢慢改變公眾對可負擔房屋的印象。當然，項目決策前要充分吸納民意，引導社區民眾參與，形成「社區共識」，同樣重要。

註1：可參考Sisson, A. (2022). Public housing and territorial stigma: towards a symbolic and political economy. Housing Studies, forthcoming.

註2：可參考Holleran, M. (2021). Millennial ‘YIMBYs’ and boomer ‘NIMBYs’: Generational views on housing affordability in the United States. The Sociological Review, 69(4): 846-861.

作者是嶺南大學研究生院、社會學及社會政策系教授

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[邱勇]