觀點
江玉歡：今天的「委員會制度」是否仍能奏效
【明報文章】近段時間以來，不同範疇的諮詢委員會名單陸續出爐，看得出新一屆特區政府一如往屆，重視「委員會制度」對施政的作用。但近幾年來，坊間對於委員會制度成效的評價褒貶不一，尤其在2019年後，香港社會對於該制度下政策建議失靈，即使囊括如此龐大的「委員會們」，政府卻仍難以準確判斷民情的情形，抱怨頗深。
委員會制度全稱為諮詢及法定組織制度，源自港英時期，於20世紀40年代已運作。當時的政府基於社會現實需求——市民生活水平逐步上升、公眾對生活水平及政府施政能力的要求逐步提高，政府亟需穩定社會不安情緒，提高公眾對施政的認受度。因此，為吸納社會各界及不同行業精英意見，以令所行政策的社會認可度更高，提高施政效率，維持社會穩定，委員會制度應運而生。
在這類組織中，港英政府委任不同背景人士及團體加入其中，部分更委派官守成員親自督軍，以表對這些組織的重視。後來，委員會制度不限於諮詢功能，還發展為行業的法定監管機構，負責發牌、監管、研訊事宜。特區政府成立後，《基本法》第65條訂明「原由行政機關設立諮詢組織的制度繼續保留」。這些組織亦成為社會大眾參與公共事務的重要渠道之一。如今回顧最初的委員會制度，基於社會需求而生，對穩定與紓解當時社會情緒起到適時的、積極的作用。
委員會範圍擴大 惟缺乏根本統領
隨着諮詢及法定組織制度發展至今，根據民政及青年事務局（民青局）統計，現時政府有約520個諮詢及法定組織，約4600名社會人士獲委任在約450個諮詢及法定組織服務，共擔任約7100個職位（部分成員服務多於一個組織）。可以看出，委員會制度並未隨着時代更迭而消失，反而逐步擴大範圍，甚至不乏政府高官坐鎮——兒童事務委員會、扶貧委員會及人力資源規劃委員會等多個委員會的主席，均由政務司長擔任。雖然體積龐大、「勢力」範圍愈鋪愈廣，惟如今市民對不同委員會的關注與討論度卻大大降低。結合當下香港社會情形，為何該制度的成效不再如往日般顯著？
總體而言，該制度最顯著的缺陷之一，是政府未能釐清對其的定位和期待，對龐雜的委員會缺乏根本統領。雖然各種委員會愈鋪愈廣，但卻沒有一個共同的中心思想，缺乏具核心領導力的權威機構來具體統籌，喪失全盤考慮，導致意見分散、各個組織「圈地自萌」，政府吸收的意見與不同聲音多而雜，沒有重點。
從機構設置層面而言，對於該制度下成立的組織數量統計、人數統計及該政策的運行，均屬民青局（過去的民政事務局）負責；但其不同範疇的委員會，其職能均歸屬各不同政策局或各政府部門。看似具統領作用的民青局，與其他負責各自委員會的政府部門，實則沒有任何從屬關係或制度關聯，這是該制度的結構性缺陷。這一問題令該制度難以根據社會實時動態變化來動態調整，對相關資源投放更加缺乏重點，只能求「平均主義」而難以做到「有的放矢」；而公眾對該制度的認識只能停留於表面，更不用說熱心參與其中。
獲委任者未足夠得到市民認可
同時，在委員會制度下，各委員會獲委任人選未足夠得到公眾認可。無論是港英政府還是今天的特區政府時期，諮詢及法定組織制度的最大價值應在於擴大公共參與度，為社會搭建與政府直接對話的橋樑，發展成市民參與公共事務的重要平台，應當體現政府施政的透明度、開放性、代表性與公開性。惟如今被詬病較多的，卻是該制度似乎「公共性」降低、「權貴性」提高。這一說法並非空穴來風，雖有誇張之感，但卻體現出市民對該制度下委任機制的不透明、不公開的不滿。
以今年2月底政府公布的文化委員會成員為例，主席由文化體育及旅遊局長擔任，目標為推動中外文化交流與發展。恰似其他的名單公布，政府公報僅提供成員名稱與委員會宗旨，未交代任何關於獲委任成員的身分背景、獲委任原因，委任標準更加無從可知。但詳細窺探其名單底細，發覺獲委任成員大部分為銀行、金融商界人士，一小部分為文化機構領袖，另外個別為政界人士。這一名單看似可以冠以「文化人」的名頭，惟似乎距離政府公報中所言，令香港「實踐成為中外文化藝術交流中心的願景」相距甚遠，更缺乏典型的代表性。
文化不同其他領域範疇，從內容層面看，文化若要發展，既要保護又需創新；從發展層面看，則更要尊重、遵循並熟練利用傳播規律。權貴與名流未必懂得傳播規律，大佬與高官未必看得懂創新；倒不如吸引真正在一線文化領域做出成績的個人，踏實請教在今天國際傳播領域研究頗深的學界人士，從而探討科學落地的「說好中國香港故事」、傳播與發揚中華文化的策略。
用人唯才還是用人唯勢？
另有研究顯示，逾四成半香港青年不認同諮詢委員會的運作具透明度（46.7%），或官民之間有直接溝通（45.1%）；逾三成（32.3%）則不認為做到用人唯才的效果。對於不考慮申請青年委員自薦計劃的受訪者，有逾兩成半主因是不相信委員會可發揮影響力（27.7%），或不清楚選人準則（25.7%）。所以，如此缺乏公開與透明的選拔委任程序，不禁令人發問：如今的委員會制度到底是「用人唯才」還是「用人唯勢」？
此外，諮詢及法定組織制度缺乏青年參與階梯和基層市民代表。健康、運行良好的委員會制度，能體現政治的包容精神，接納不同背景的個人和團體，尊重不同聲音意見。作為公眾參與的重要渠道，該制度理應成為有志青年參與政治的有效方式。但如今香港現實情况卻是，基於多種原因，青年在其中的比重卻遲遲未有明顯上升——政府對青年人才定義狹窄、青年對政府信任度不足、青年缺乏相關培訓知識或技巧等，都成為該制度下持續缺乏有效青年聲音的原因；惟不乏「權貴子弟」頻現其中，基層青年聲音傳遞渠道明顯受阻。
基層市民亟需渠道表達聲音意見
特區政府於2017年推出青年委員自薦計劃，但收效不佳，後續應檢討該計劃的可行性。同時，香港最廣大的公眾基礎是基層市民，市民聲音能否準確上傳至政府層面，從根本上影響本地社會穩定性，以及影響市民對政府的信任度。香港社會的深層次矛盾，是基層市民的生存矛盾、住房問題矛盾、就業問題矛盾，最根本是社會公平難以實現的矛盾。
今天的香港需要變化，而變化的根本就在於政府在對待基層市民問題的態度方面。基層市民亟需情緒出口，他們需表達自己聲音、傳遞自己意見、樹立自己的「新香港市民」形象，而不總是「被代表」、「被發聲」。若該制度想要保持活力，可從這一角度入手。
簡政或可從縮減委員會水分開始
最後，諮詢及法定組織制度缺乏監督、檢視及淘汰機制。520個組織，4600人，毫無疑問，這樣的體量要通過工作成效來證明自身存在的意義和價值，而有效監督則可增強其透明度和督促其提高效率。有效的淘汰機制，可排除不再能夠為政府施政賦能的成員或委員會，同時可節約公帑，令諮詢及法定組織制度變得更具時效性。
然而，在特區政府成立逾25年的今日，政府上一次對此制度展開檢視工作已超過10年。眾所周知，政府施政效率並非與人數多寡成正比。無論在歷史還是國際上，冗雜的機構、過多的成員往往是拖垮一個政府的重要原因。結合當下時事亦可以看出，今年全國兩會的最大變化，即是中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》，根據國際和國內形勢，改革政府內部機構和黨政關係，尤其提到精簡中央和國家機關人員，各部門人手減5%。同樣的思路放到香港，簡政也許可以從縮減委員會制度的水分開始。
作者是立法會議員
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