觀點
王卓祺：為貧窮線及香港貧窮情况釋疑
【明報文章】量度貧窮，今天香港採用的是富裕經濟體一直行之有效的方法，即相對貧窮線。這方法不單是量度貧窮，也量度社會收入的平等狀况，側面反映低收入階層是否過着社會認同有尊嚴的生活方式。講得道德一點，是為社會的文明把脈；負面一點，也可為社會的動亂風險把脈。
香港的貧窮線是否政策中立？
2013年特區政府在時任特首梁振英的領導下，首次採用發達經濟體沿用幾十年的貧窮線來量度香港的貧窮情况。記得2012年底一次內部會議討論是否採用這個方法時，梁特首問過一個問題：「貧窮線是否政策中立（policy neutral）？」我不假思索便回答「係」。就這樣，這關鍵判斷，我記憶中，政府內部的高層會議便通過採用這條貧窮線，取代一直沿用以社會救援人士數量為貧窮指標的做法；後來並任用當時的政務司長林鄭月娥為扶貧委員會主席。
貧窮線只是一量度工具；若秉持客觀、公正的立場及態度，這一量度工具不會政策不中立；除非它不依照一般規則來測量。那麼，一條用了近10年的貧窮線，仍然有不少人質疑其測量方法；是否方法真的出了問題，抑或人們不滿其量度結果；或許兩者皆是。
設立貧窮線的目的
以我的理解，當年特區政府設立貧窮線有3個目的。第一為貧窮摸底，即要知道香港有幾多窮人；第二，誰是窮人？第三，檢視政府政策的成效。
第一個目的做到了——政府每年公布貧窮人口及貧窮率。不過，政府沒有與歐盟（European Union）及經合組織（OECD）作比較；大眾也不知香港的貧窮情况可否與他們的資料對比。香港的貧窮狀况，只是自己唱單簧。
第二是將貧窮人口分類，依不同社會經濟及人口等背景。每年一本《香港貧窮情况報告》 便是這樣做，得出不同的貧窮率及其嚴重程度。這些貧窮人口估量十分嚴謹，住戶收入數字詳盡清楚；再加上社會轉移（稅收及現金補貼等）都一目了然。
第三就是將住戶的收入分為政策介入前（分配前）及政策介入後（稅收及分配後）；即產生兩條貧窮線，兩者的差距便可量度政府政策（稅收及各項現金轉移）的成效。這也是做到了。後者，即分配後得出的貧窮線才是富裕經濟體通用的（相對）貧窮線。
當年設立貧窮線的目的大致達成。然而，過去幾年一直有聲音質疑貧窮線應用等問題。論者或許不理解貧窮線只是量度工具，將之假設為扶貧線；或認為香港採用是相對貧窮線，經濟好了，水漲船高，貧窮數字難降；或高估了貧窮人口，因不少長者擁有物業；或應加入非現金的政策介入，尤其是公屋的扶貧效果。而現屆政府突出精準扶貧的說法，亦可能以為貧窮線「粗疏」，導致扶貧不夠精準！
筆者自上世紀90年代開始研究貧窮線。2011年也曾協助樂施會利用統計處住戶調查的資料庫做了一輪貧窮線的分析。在那5年中策組的工作，也是負責研究工作的。那麼，就讓筆者從個人的認識來理解上述提及的問題。
首先，最重要的是香港採用的相對貧窮線的設計是否不規範？不規範是指有別於西方國家的做法；並導致扭曲貧窮線——貧窮率及人數出現偏差！
香港經濟水準高，採用相對貧窮線是正確的，以顯示低收入及貧窮住戶應有與一般住戶差距不多的現金收入，可以支付各種社會認許為有基本尊嚴的生活方式（即某種社會規範）。因此，貧窮線的測量應包含一個核心元素——貧窮線應該設在一般經濟水準住戶的收入的某個比例，如四至六成之下，以顯示收入差距（社會平等的程度）。那麼，怎樣找這個一般經濟水準住戶的收入呢？一般做法是將一個經濟體的全部住戶由第一戶排列至最後一戶；然後找出中位的一戶，戶主一定是就業者，以反映當時的收入水準。然後用一個合適當地社會消費模式的相等表（equivalence scale），計算家庭各成員的收入比例，例如戶主為1.0、第二名工作人口是0.7、非工作人口是0.5等。
香港並不採用這方法，而是按不同住戶人數各成獨立的住戶分組。然後按各分組住戶的中位數收入的一半切線，成為貧窮線。這種做法低估了一二人住戶的貧窮線，因為它們反映了低收入家庭的收入（一二人住戶多老人）——即窮鬥窮，而非窮人比一般人；因為不用相等表。如果這方法放在有完善退休保險制度的歐美國家，則會提高貧窮線。各地情况不同，香港當年扶貧委員會這樣設計貧窮線，看來非政策中立，並嚴重低估老人貧窮率。筆者與中策組首席顧問，當年亦在內部會議提出異議，惟不為主席接納。
其次，相對貧窮線是否由於經濟增長，水漲船高，而降不了貧呢？
這當然不對，貧窮線分為政策介入前住戶的市場分配，以及政策介入後，即稅收及社會（福利）轉移後住戶可供支配收入的貧窮線，例如社會保險提供的退休金、失業保險或醫保的資助，或對低收入家庭的社會救援金，便可在市場工資之外，增加社會工資或收入。對於收入高的住戶，他們要付出較多稅金。一來一回，第二條線便會較第一條線低。明乎此，能否減貧或滅貧便要視乎市場工資的結構和社會保障及稅收制度的再分配程度。
因此，相對貧窮線的政策前後（一般稱為再分配，或社會轉移）兩條線，以住戶開支或物質匱乏指數來測量貧窮便沒有這種優勢，即社會平等的角度。
第三，相對貧窮線沒有估算資產。這是國際通例，物業是較容易被調查出來的資產，其他資產卻不易，因此，國際研究貧富懸殊便以收入為替代品。但這也不是重要的問題，貧窮線非扶貧線，落實扶貧會核對住戶收入，還會查核資產。若能夠排除資產富、收入低者於貧窮人口之外，貧窮率會更低，可以減低公共開支壓力，使政府有更多資源精準扶貧。
第四，應否加入非現金的公共服務呢？上屆政府最終將公屋的租金「補貼」（即與市值租金的差距）納入社會轉移，這有3、4個百分點的幫助。國際慣例只計算現金福利，排除非現金公共服務的市場價值。香港情况特殊，社會保障制度以社會救助為主；就算退休制度亦以強迫儲蓄的方法，而非具有社會再分配的社會保險制度。
從公共財政及貧窮線的介入後第二條線的角度，強積金非政府收支，所以也非社會轉移，但發達經濟體通用的社會保險卻是，所以計算入公共收支帳目。因此，無論特區政府如何增加社會福利開支用於扶貧，也未能追上其他發達經濟體的力度。
舉例說，經合組織用於就業及安老的社會開支約達國民生產總值（GDP）之11、12個百分點，而香港的整體社會開支，包括房屋、教育及醫療也只是這個數。這是制度設計的問題，除了退休之外，香港還沒有失業保險、社會醫療保險、護老保險等。但香港與新加坡政府都向社會大量提供社會房屋。香港公屋租金遠低於私樓，對低收入住戶來說，申請到公屋有如中六合彩，對他們的可支配收入大有幫助。還有，香港仍然是一個低稅經濟體；特區政府及社會並沒有任何意圖改變這個情况。因此，從香港的特殊性來說，計算公屋為社會轉移合情合理！
採納貧窮線的政治及公共財政擔當
當年特區政府在特首梁振英領導下，上任不及半年已拍板採納相對貧窮線來量度香港的貧窮情况。今天大家已經當成理所當然，並由於貧窮線的一些設計問題而對之抨擊不已。但事實上，採納相對貧窮線，表示政府有勇氣及決心解決貧窮問題；因為一旦採納這條線，便表示香港的貧窮面貌及解決方面一目了然。俗話說「伸條頸畀人斬」——每年的扶貧報告便是檢查特區政府扶貧工作的成績——它是否不合格呢？可想政治壓力有多大！當年特首梁振英若沒有這種政治擔當，便不會接納中策組的建議。從公共財政角度，2013/14年教育是財政預算案的大戶，用了630億元，社會福利緊隨其後，有557億元；2023/24年財政預算案，社會福利跳上第一位，開支1209億元，比10前增加了1.17倍，而教育只有1040億元，同比增長0.65倍。這些數字不說自明。
總的來說，就算官方的貧窮率可能有水分，香港貧窮情况還是可控；在政策介入後，窮人能否有社會認同的生活方式，則有待研究，尤其是貧窮長者，但解決方法也不全是現金轉移着眼。
一朝天子一朝政，新一屆政府重設之扶貧委員會棄用貧窮線，應成定局。筆者不覺可惜，說明香港貧窮情况並不嚴重，這也是這幾年筆者的論調。不過，統計處若能在做收入分配的堅尼系數時，加入貧窮線的主要數據，並採用相等表與其他地區比較；這將為香港社會把脈，尤對社會穩定，有不可或缺的作用。
作者是香港特區政府原中央政策組全職顧問、香港中文大學香港亞太研究所名譽高級研究員
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